黨的（de）十八大提出“積極應（yīng）對人口老齡化，大（dà）力推進老齡服務事業和產業發（fā）展”，為老齡（líng）服務體係建（jiàn）設帶來（lái）了重大機遇。近年來，在國家一係列政策推（tuī）動下（xià），我國養老機構發展迅速。

截至2014年，已有各類養老（lǎo）服務床位（wèi）551.4萬張，每千（qiān）名老年（nián）人擁有養老床位26張。我國在發展養老機構的過程中，不斷引入市場機製，強調市（shì）場、社會、家（jiā）庭和個（gè）人在社會福利（lì）領域中的責任，逐步打破政府壟斷社會福利的局麵，引導和支持社會力量參與到（dào）養老服務市場化進程中來，豐富（fù）了養（yǎng）老機構的類型。但在快速發展的過程當中，91.www也要看到（dào），由（yóu）於養老（lǎo）機構（gòu）發展時間（jiān）短（duǎn）、缺乏經驗（yàn）、研（yán）究不深等原因（yīn），我（wǒ）國（guó）養老機構發展依然麵臨諸多問題，對（duì）此（cǐ）需要進一步梳理與分析。

本報（bào）告立足於厘清我國養老機構的概念、分類及地位作用，梳理我國（guó）養老機（jī）構的發展現狀（zhuàng），指出我國養老機構目前（qián）存在的主（zhǔ）要困（kùn）難和問（wèn）題，提出我國養老機構發展的對策建議，為政府加（jiā）快養（yǎng）老機構發（fā）展和社會力量發展養老機構提供決策參考和相（xiàng）關依據。

一（yī）、養老機構的（de）概念、屬性及分類

（一）養老（lǎo）機構的概念

國內外已有研（yán）究對養老機（jī）構概念有不同表（biǎo）述。本報告認為：養老機構（gòu）是指為老年人提（tí）供集中居住（zhù）、生（shēng）活（huó）照料、康複（fù）護理（lǐ）、精神慰（wèi）藉、文化娛（yú）樂等服務的老年（nián）人服務組織，其主要服務（wù）對（duì）象是失能、半失能老年人。這一概念主要明確了（le）以下三個要素。

第一，養老機構的本質屬（shǔ）性是（shì）服務（wù）人員和服務對象為（wéi）了特定的目標，根據特定的規則（zé），協同開（kāi）展行動而形成的老年人服務組織。

第二，養老機構的服務對象是廣義的老（lǎo）年人群體，但服務對象的主體是（shì）靠自己或家（jiā）人在家庭中難以獲得照料（liào）服務的失能、半失能老年人。

第三，在服務功能方麵（miàn），養（yǎng）老機構首先應為老年人提供住（zhù）宿場所，這是養老機構（gòu）區別於不提供住宿場所的老年人日間照料機構等其他服務機構的一個重（chóng）要維度；其次，養老（lǎo）機構應為入住老年人提供生活照（zhào）料、康複護理、精（jīng）神慰藉（jiè）、文化娛樂等基於老年人各種需求的（de）多樣化（huà）服務。

（二（èr））養老機構服務的屬性

本報告認為：養老機構服務從本質屬（shǔ）性看，具有福利性和公益性。養老機構的本質屬性決定了養（yǎng）老機構發展具（jù）有投資大、見效慢、利潤低（dī）、風險大的特點，需（xū）要（yào）政府將其（qí）作為公益性、福利性事業和產業給予扶持。

本（běn）報告認為：養老機構（gòu）服務由純公共物品、準（zhǔn）公共物品和私人物品三部分共同構成。其中，純公共物（wù）品由（yóu）政府購買，由（yóu）市場或非營利（lì）組織提供，服務對象應為經濟困難（nán）的失能、半失能老年人和有特殊困難的自理老年人，如“三無” “五保”老年人等；準公共物品由政府補貼購買或老年人自主購買，由市場或非營利組織提供，服務（wù）對象為（wéi）有一定經濟支付能（néng）力（lì）但支付能力（lì）明（míng）顯不足的失能、半失能老年人（rén）和有特殊困難的自理老年人；私人物品則完（wán）全由老（lǎo）年人自（zì）主購買（mǎi），由市場（chǎng）提供，服務對象主要估的基礎上，根據服務對象的類別來對養老機構進（jìn）行類型（xíng）劃分。這將有利於政府（fǔ）對養老機構（gòu）進行分類管理、分類評估、分類（lèi）補（bǔ）貼以及分類監管（guǎn），有利於養老機構進（jìn）行分類配（pèi）置設施、分類服務、分類收費，有利於老年人按需選擇（zé）服務。

基於服務對（duì）象的類別，養老機（jī）構應劃分為三類：自理型養老機構、助養型養老機構、養護型養老機構。自理型養老機構——以健康狀況較好、能夠自理的老（lǎo）年（nián）人為服務對（duì）象，主要提供輔助性生活照料、精神慰（wèi）藉和文（wén）化娛（yú）樂等服務（wù）。助養型養老機構——以健（jiàn）康狀況較差的半失能老年人為服務對（duì）象，主要提供生活（huó）照料、康（kāng）複護理、精神慰藉和文化娛樂等服務。同自理型養老機構相比，助養型養老機構中生活照料服務的比重更高，且增加了（le）康複護理服務。養護型養老機（jī）構——以健康狀況差的失能老年（nián）人為服務對象，主要提供生活照（zhào）料、康複護（hù）理、精神慰藉（jiè）、文化娛樂和臨終（zhōng）關懷等服務。同助養型養老機（jī）構相（xiàng）比，二（èr）者均提供較為全麵的生活照料服務，但養護型養老機構中康複護理服務的級別和（hé）比重更（gèng）高，且增（zēng）加了臨終關懷服務。

二、養老機構的定位、作用（yòng）及發展趨勢

（一）養（yǎng）老機構的定位

本報告認為，應科學對（duì）待養老機構在養老（lǎo）服務體係中（zhōng）的定位。

養老機構的定位主要是： 1．社會（huì）化養老服（fú）務（wù）的重要載體機構養老作為（wéi）為老年人集中（zhōng）提供服務的機構，代表著社會化養老服務的水平。隨著我國政府職能的轉變（biàn）、經濟體製的轉型、市場經（jīng）濟體（tǐ）製的不斷完善（shàn），養老機構的（de）市場化進程不斷加快（kuài），機構養老服務作為養老服務業的一個（gè）重（chóng）要部分開始向產業化（huà）方向發展，社會化的程度越（yuè）來越高。

2．專業化養（yǎng）老服務的重要平（píng）台養老機構作為社會化養老服務的重要載體，有嚴格的準入門檻，有專業化的設施和設備，有經驗豐富的專業人才，有規範的服務流程、嚴格的監管等，特（tè）別（bié）是在失能、半失能老年人的照護服務方麵，養老機構更是有著其他社會化養（yǎng）老服務載體難以（yǐ）比擬的專業（yè）化優勢，這是社會發展和老年人（rén）需求層次不斷提高對養老機構提出的必然要求。

3．照護服務連續體的重（chóng）要環節所謂照護服務連續體（tǐ）是指在老年人身（shēn）體機能衰（shuāi）退的連續過程中，為了滿足（zú）老年人不同階段的服務（wù）需求而產生的一係（xì）列專（zhuān）業（yè）化服務的組合。隨著照護服務連續體不斷向末端延伸（shēn），其照護服務的專業化（huà）程度越來越高。 養老機構作為為老（lǎo）年人特別是失能失（shī）智老年人提供（gòng）社會化、專業化服務的（de）重要載體，是照護服務（wù）連續體的一個重要環節，並且著重為連續體上的末端老年群體提供服務。

（二）養老機構的作用

1．滿（mǎn）足老年（nián）人養老服務需求，特別是滿（mǎn）足（zú）失能失智老年人的專業照護需求養老機（jī）構（gòu）作為社會化養老服務的一部分，在滿足老（lǎo）年人養老需（xū）求方麵起到了重要作用。特別是失能失智老年人在醫療、康複、護理（lǐ）等方麵都有著與其他老年群體不同的養老服務需求，需要特定的設施和專（zhuān）業的服務，需要依靠專業的（de）養老（lǎo）機構來提供服務。

2．促進居家（jiā）養老服務融（róng）合發展機構（gòu）服務和居家服務（wù）密不可分，相互補充，缺一不可（kě）。首先，養老機構可以為（wéi）居家老年人提供輻（fú）射服務，彌補居家養老服務的不足，滿足居家老年人的養老服（fú）務需求；其次，養老（lǎo）機（jī）構也可以通過培訓社區養老服務人員和指導社區養老服務組織，提高社區養老服務水平；再次（cì），一些小型專業化的養老機構（gòu）也可以直接（jiē）建在社區或周邊，直接成為社區老年人的養老服務載體。

3．擴大消費和促進就業機構服務是養老服務的重要組成部分。未來老（lǎo）年人群對機構（gòu）服務的需求會不斷（duàn）增長，這將有利於拉（lā）動（dòng）消費，擴大內需，同時（shí）創造大量的就（jiù）業（yè）機會，進一（yī）步推動經濟社會快速發展。

（三）養老機構的發展趨勢

1．民辦民營養老機構將成為發（fā）展主體隻有市場才能敏（mǐn）銳（ruì）地捕（bǔ）捉到老年（nián）人的各種養老服務需求，並通過公平（píng）的市場（chǎng）競爭來為老（lǎo）年人提（tí）供適合的養老服務。目前養老（lǎo）機（jī）構的雙軌製發（fā）展環境明顯不利於其健康發展，要大力發展民辦民營養老機構，同時改（gǎi）革目前的公辦養老機構。未來，民辦民營養老機構將逐（zhú）漸成（chéng）為養老機構的主體，養老機構的市場化趨勢將會更加明顯。

2．機構養老服務將與居（jū）家、社區（qū）養老服務融合（hé）發展（zhǎn）老年人隨著年齡的不斷增長，身體健康狀況不斷下降。這導（dǎo）致了老年人（rén）的服務需求呈現以下特點：一是服務需求內容豐富（fù）；二是服務需求在專業化方麵（miàn）不斷（duàn）遞進；三是服務需求更加注重（chóng）就近（jìn）、便捷（jié），更加（jiā）注重服（fú）務的可獲性和可及性。相較於集中居住的養老機構（gòu）服務（wù），更符（fú）合老年人心理和服務需求特點的是在熟悉的社區獲得連續性、綜合性的服務。未來，隨著我國養（yǎng）老服務的快速發展和養老服務網絡的不斷建立和完善，機構、社區和居家養（yǎng）老服務一體化發展將是必然趨勢。

3．小型化、專業化、社區化、連（lián）鎖化將成為養老機構發展的主要態勢從我國老年人養（yǎng）老服務需求和（hé）國（guó）際養老（lǎo）機構發展趨勢看，“就地養老”是大勢（shì）所趨，近年來不斷加劇的養老機構（gòu）郊區化（huà）態勢，使得老（lǎo）年人脫離原有生活圈，甚至割（gē）裂（liè）了他們與其他年齡層人群的交往，致使養老（lǎo）機（jī）構原本（běn）的隔離（lí）化特征（zhēng）更趨突出。國（guó）際上許多國家的經驗表明，無論是從經營（yíng）管理和專業化角度，還是從老年人宜居舒適度角度而言，養（yǎng）老機構規模（mó）都不是越大越好，床位也不是越多越（yuè）好，較（jiào）理想的養老機構（gòu）規模應在300張床位（wèi）左右。隨著經濟社會的（de）發展和老年（nián）人對（duì）養老服（fú）務專業化需求的提高，未來養老機構的小型化、品牌化、連鎖化趨勢將更加明顯。一是未來的養（yǎng）老機構將盡可能社區（qū）化，即依托社區發（fā）展（zhǎn）養（yǎng）老機構；二是養老服務行業是微利（lì）行業，隻有通過規模經濟才能實（shí）現（xiàn）盈利，小型化、連鎖化經營是機（jī）構獲取市場份額、提高市場競爭（zhēng）力的必然選擇（zé）。因此，未來養老（lǎo）機構小型化（huà）、專業化、社區化、連鎖化的趨勢將會更加明顯。

4．養老（lǎo）機構“養醫結合”發展趨勢將更加緊密（mì）未來，“養醫結合”服務將成為養老機構發展的主要方向。所謂“養醫結合”，就是將“預防、治療、康複、護理”服務融為一體，“養”和“醫”相輔（fǔ）相成，相互補充。“養醫結合”服務既能滿足入住老年（nián）人的養老需（xū）求，又能滿足老年人長期的慢性病管理、康複、服藥等基本醫療需求。“養醫結合”的（de）模式可多種多樣，既可以（yǐ）在養老機構（gòu）中設（shè）置醫務室、衛生（shēng）所（室），也可以獨（dú）立設置康複醫院、護理院，此外還可以和周（zhōu）邊醫療機構簽訂（dìng）合（hé）作（zuò）協（xié）議，為老年人提供（gòng）醫療服務（wù）。

5．養老機構服務將更趨親情化、人性化發展隨著我國政府對（duì）養老（lǎo）服務業的不（bú）斷重（chóng）視（shì）、民間力量對養老（lǎo）服務業的不斷介入，以及養老服務市場競爭（zhēng）的不斷加劇，養老機構的發展模式將（jiāng）逐步（bù）走向“集約型”，未來養老機構將會更加注重服務的質量，更加注重服務的人（rén）性化和親情化發展（zhǎn），通過服務質量占（zhàn）領市場，通過親情（qíng）化、人性化的服（fú）務樹立品牌。

三（sān）、我國養老機構發展現（xiàn）狀

（一）政策製度進一步完善

“十（shí）二五”以來，我國養（yǎng）老機構進入快速發展（zhǎn）階段。2010-2015年間，僅中央和各部委層麵就出台政策文（wén）件（jiàn）30餘份，涉及養老機構的設立（lì）許可辦法、管理（lǐ）辦法，機構發展的土地、資金、人才、設施、標準、改（gǎi）革等戰略規（guī）劃和具體政策（cè）措施。另外，在相關保障製度方麵，高齡服務補貼已覆蓋大部分地區，長期護理保險製度正在試點探索，養老服務補貼製度不（bú）斷完善（shàn），養老服務機構保險製度加（jiā）快實行（háng），這些都從不同方麵推動了我國養老機構的發展。

（二）投資主體日益多（duō）元

政府、企業（yè）、個人以及社會組（zǔ）織（zhī）等多元主體紛紛投入到（dào）養老機構（gòu）發展中來。政府的社會服務事業費、專項經費（fèi）、彩票公益金投入（rù）養老服務發展的資（zī）金不斷增加。各（gè）類企業與（yǔ）資本，包括央企、險資、外資等紛紛投（tóu）入到（dào）養老服務市場中來；國外許多養老服務機構、養老服務培訓機構也都紛紛開始進入中國市場；金融機構支持養老服務市場發展的（de）趨勢也更加明顯。此外，一些社會組（zǔ）織、事業單位甚至個人也紛紛開（kāi）始投資建（jiàn）設（shè）、運營養老機（jī）構。

（三）數量規模發展迅速

截至2014年底，全國共有各類養老服務床位551.4萬張，每千名老年人擁有養（yǎng）老床位26張（zhāng）。據本報（bào）告“十（shí）二城（chéng）市”數據顯示，2000 年民政部等（děng） 11部委聯合發布的社會福利社會化政策出台之（zhī）後，養老（lǎo）機構發展迅速，82.9%的被訪養老機構成立於2000年（nián）之後，其中民非養老（lǎo）機構的比例逐年提高（gāo）。2013年，我國養老機構的平均（jun1）規模為102張床位，其中養老服務機構平均規（guī）模最大的是北京（jīng）市，為 284 張。地域分布來看，中東部地區養老服務機（jī）構數（shù）量較多，民辦（bàn）養老機構呈現東（dōng）部多於西部的地域分（fèn）布特（tè）征。城鄉分布來看，養老服務機構總體上是“城市少，農村多”，但民辦養老機構則是“城市多，農村少”。

（四）服務類型更加多樣

服（fú）務類型來看，主要有以日常生活照料服務為主、護理康複服務為主、臨終照護為主以（yǐ）及綜合性的服務兼（jiān）有這四（sì）種類型。服務內容（róng）來看（kàn），主要包括生活照料、膳食服務、醫療保健、康複護理以及文（wén）化（huà）娛樂活動（dòng）等。本（běn）報告“十二城市”數據顯示，被訪養老機構的主要服務項目以基本生活服務為主，個人發展層次方（fāng）麵的服務提供較少。服務價格來看（kàn），入住押（yā）金、床位費、餐費、護理（lǐ）費（fèi）是主要收費內容。整體看，被（bèi）訪民辦養老機（jī）構的收費標準明顯高（gāo）於被訪公辦養老（lǎo）機構。從“十二城市”數據來看，被（bèi）訪養老機構平均（jun1）收費為2134元/月，其中（zhōng），被訪公辦養老機構為1919元/月，被訪（fǎng）民非（fēi）養老機構為2201元/月（yuè），被訪民（mín）辦營（yíng）利養老機構為 2133元/月（yuè）。

（五）服務設施不斷完善

根據養老機構的服務內容，我國養（yǎng）老機（jī）構（gòu）中除了老（lǎo）年人的（de）居室之外，大都還設有醫療設施、文（wén）化（huà）娛樂設施、室（shì）外活動場地等。本課題“十二城市”數據顯示，絕大部分被訪養老機（jī）構都有室外活動場地和文化娛樂設施，所占比例分別為87.6%和84.2%，另有（yǒu）61.5%的被訪養老機（jī）構設有體育健身設施。但（dàn）相對於（yú）老年人入（rù）住養老機構最需（xū）配套（tào）的醫療與康（kāng）複設施來講，目前（qián）養老機構的配置比例還較低。僅有54.7%的被訪養老機（jī）構和46.6%的被訪養老機構有醫療和康複設施，將近一半的被訪養老機構沒（méi）有醫療和（hé）康複設施。

（六）人員（yuán）隊伍不斷發展

養老機（jī）構的人員一（yī）般由管理人員、醫護人員、護（hù）理人員和後勤人員等組成。據調查，民辦養老機構的人員配置比例大致為“管理（lǐ）人員:醫護（hù）人員:護理人員:後勤人員 =3:2:9:3”。其中， 護理人員的比例約（yuē）占全部人員的一半以上（53%）， 醫護人員的比例最低，僅為12%左右。從收入情況看，護理人員收入水平相對較低。此次“十二（èr）城市”數據（jù）顯示，被訪養老機構中管理人員平均工資為 2693元/月，醫護人員為（wéi）2437元/月（yuè），養老護理員為2332元/月。

（七（qī））運營狀況尚不樂觀

養老機構整體（tǐ）投資（zī）收益期較長（zhǎng）、利潤相對較低的特點也比較明顯。以此次“十二城市”數據為例，48.1%的被訪養老機構的運營狀況為基本持平，32.5%的被訪（fǎng）養老機構虧損，有（yǒu）盈餘的被訪（fǎng）養老機構所占比例僅為19.4%。

（八）標準化建設逐步推進

截至目前，已有國家標準（zhǔn）《養老機構基（jī）本規範》《養老（lǎo）機構安全管理》和（hé）《老年人能力評（píng）估（gū）》等，地方標準（zhǔn）如北京市《養老機構老年人健康評估（gū）規範》、上海市《老年照護等級（jí）評估要求》等。

（九）監督管（guǎn）理不斷完善

養老機構目（mù）前采取多部門共同監督管理的方式，民政部門主要負責養老（lǎo）機構的設立許可，並從行（háng）業管理（lǐ）的角度對養老機構進（jìn）行（háng）指導、監督和管理，其他如衛生、消防、工商等相關部門，則從各自職能角度共同（tóng）對養老機構（gòu）實施管理監督。四、我國養老機構發展中存在的（de）主要問題

（一）養老機（jī）構發展政策體係不完善

1．部分（fèn）公辦養老機構定位不（bú）準確一是服務對象錯位（wèi）。有些原本應服務政（zhèng）府保障對象和少部分失能、困難老年群體的公辦養老機構，收住了低齡、健康、經濟（jì）條件較好的（de）社會（huì）老（lǎo）年人，導致（zhì）服務（wù）對象錯位。二是服務功能（néng）錯位。有些應提供基（jī）本（běn）養老服（fú）務的（de）公辦養老機構，其硬件條件和服務水平超出（chū）了接受（shòu）政府救濟的托底保障對象的基本需求範圍，使其享受了高於社（shè）會一般水平的養老服務。

2．製（zhì）約養老機構發展的關鍵政（zhèng）策尚未（wèi）突破主要表現在土地、融資（zī）、連鎖經營、風險分（fèn）擔等方麵。如融資方麵，大部分民辦養老機構屬於民（mín）辦非營利性質，由於國家規（guī）定民辦非營利組織不得營利、不得分紅，從而限製了其貸款資格。民非養老機構“不得設立分支機構”規定的製約，也使其難以實現（xiàn）連鎖化（huà）經營的市（shì）場要求。另外，對於（yú）養老機構服（fú）務糾紛的責任認定和責任認定後的有效（xiào）賠付，目前都缺（quē）乏相應（yīng）的政策規（guī）定。

3．鼓（gǔ）勵養老機構發展的政策落實不到（dào）位一是（shì）部門分割導致政策協調性差；二是政策的操（cāo）作性不強，部分扶（fú）持政策原則性規定多，具體可操作性條款少，對責任部門的職責界定模糊不清：這些都導致了相關政（zhèng）策難以落實。

（二）養老（lǎo）機構雙軌運行，存在不公平競爭現象（xiàng）

首先，公辦養老機構一方麵享受了政府各種福利和優惠，另一方麵（miàn）卻和民辦（bàn）養老機構共同競（jìng）爭。這種雙軌運行（háng）的方式影響了公平市場的形（xíng）成，擠占了民辦養老機（jī）構的發展空間。其次，部分非營利性養老機構在享受政府（fǔ）優惠和補貼的同時，從事營利性經營活動，從而對營利性養老機構形成不公平競爭。

（三）養老機構自身建設滯後，服務水平較低

1．基礎設施配備不足，適老性設計滯後一是設計創新（xīn）不（bú）足，“一張（zhāng）圖紙（zhǐ）打天（tiān）下”，沒有（yǒu）考慮到建築設計的本土化；二是設計時過於注重外在形象，而忽視了老年人的實際需求；三是內部（bù）設施設計不合理，不符合實際需求；四是在設施設備配置上，特別是部分民辦（bàn）養老機構設施簡陋，配置不足，存在著很大的消防與安全隱患。

2．服務理念滯後，供需錯位一是服務理念滯後，缺乏需方思維。多數養老（lǎo）機構僅對老年人提供生活照料（liào）服務，而對於滿足老年人的心理慰（wèi）藉、休閑養生、文化娛樂、社會參與等更高層次需求的服務（wù）則（zé）鮮有提供。二是缺乏市場調研和細分意識，將老（lǎo）年人的需求同質化，供需錯位現象（xiàng）嚴重。三是重管理（lǐ）輕服務，養老機構賓館化（huà）、醫院化現象突出。

3．人才（cái）隊（duì）伍建（jiàn）設（shè）滯後，專業人才缺乏一（yī）是養（yǎng）老護理（lǐ）員隊伍問題重重，存在數量不足（zú）、結構（gòu）不合理、專業化程度低、流動性大（dà）等突出問題；二是管理人才嚴重短（duǎn）缺；三是（shì）專業人才匱乏，特別是醫療、護理、心理（lǐ）、營養、社會工作等方麵的（de）專業（yè）人（rén）才匱乏。

（四）機構養老服務有效需（xū）求不（bú）足

1．傳統文化和消費觀念（niàn）對養老機（jī）構的（de）接受程度有限（xiàn）部分老（lǎo）年人和家庭成員“養兒防老”的（de）觀念（niàn）根深（shēn）蒂固，對養老機構有著本能的排斥。另外（wài），部分老年人消費觀念相對保守，重積蓄輕消費，服務購（gòu）買意識不強。

2．養老機構的“啞鈴形”供給抑製了有效需求市場（chǎng）上處於兩端的高端養老（lǎo）機構和設施簡陋的低端養老機構較（jiào）多，需求量最大的中檔養老機構所占份額較低，呈現兩頭大、中間小（xiǎo）的“啞鈴形”，大量中等收（shōu）入老年人的機構養老服務需（xū）求得不到滿足。

3．老年人整體購買能（néng）力不足我國老年人大部分屬於中低收入群體，服務購買能力整體不高。數（shù）據顯示，2014年，我國企業退休人員（yuán）基本養（yǎng）老金水平月平均隻有 2061 元。

（五）支持養老（lǎo）機構（gòu）發展的社會氛圍有待（dài）提高（gāo）

社會上仍有一（yī）部分人對養老機構存在偏見，認為養老機構是收住孤寡老（lǎo）年人和特殊（shū）困難老年人的地方，對養老機構有一種自然的抵觸和排斥情緒。另（lìng）外，有些媒體對養老機構的負麵報道，也在一定程度上影響了（le）養老機構的發展和社會對養老機構（gòu）的接受度（dù）。

五、發（fā）展我國養老機構的對策（cè）建議

（一）建立健全養老機構分類標準和評（píng）估機製

缺乏明（míng）確的分類管理（lǐ）製度是造成目前我國養老機構管理粗放的一個主（zhǔ）要原因。國際經驗表（biǎo）明，依據養老機構的服務對象及相應服務功能對其進行分類管（guǎn）理，是管理養老機構（gòu）的（de）一種行之有效的（de）方式。《中華人民（mín）共和國老年人權（quán）益保障法》明確要求，要“建立健（jiàn）全養老機（jī）構分類管理製度（dù）”，但（dàn）截至目前，我國依然缺乏相（xiàng）應的分類管理製度，這在一定程度上（shàng）影響了對養老機構的有效監管。建立健全養老機構的分類管理製度，一是要（yào）盡（jìn）快明確公辦養老機構的定位與服務對象標（biāo）準，對於（yú）哪些老年人可以享受政府（fǔ）購買的公辦養老（lǎo）機構服（fú）務，要有明（míng）確的標準（zhǔn）。建議建立全國統一的（de）老年人入住養老機構評估標（biāo）準，包括身體狀況評估標準、經濟狀況評估標準和政府購買養老服務標準等，從健康狀況、經濟狀況（kuàng）兩個方麵界定政府購買服務的對象，以及公辦養老機構和（hé）民辦養老機構的不同功能定位和服務對象（xiàng）。加快公辦養老機構改革進程，促進（jìn）養老服務市場的快速（sù）發展。二是要盡快建立健全養（yǎng）老機（jī）構分類標準和第三方評估（gū）機製，根據不同（tóng）類型養老機（jī）構的入住對象和服務內容需求等，將養（yǎng）老機構（gòu）劃分為自理型養老機構、助養型養老機（jī）構、養（yǎng）護型養老機構三（sān）類，根據不同養老機構的服務範圍，確定不同的監管標準。

（二）加大對養老機構結構的調整（zhěng）力度（dù）

養老機構發展的根本目的是（shì）滿足老年人的機構養老服（fú）務需求，特別（bié）是失能、半失能（néng）老年人的機構（gòu）養（yǎng）老服務需求是剛性（xìng）需（xū）求，必須根據老年人的機構養老服務需求，製定養（yǎng）老機構發展規劃、 政策措施， 調整養老機構結構。 “十二五” 時期， 我國養老機構（gòu）取得了突破性進展，但目前養老機構空置率較高（gāo），全國（guó）平均達到（dào）48%，養老機構結構性問題比較突出。“十三五”時期，養老機（jī）構發展既要增總量，更要調結構，要把調結構作為優先發展目標。一是大（dà）力（lì）發展城區中小型和小微型養老機構。新建城區要按規定把養老機構作為配套設施進行建設，老舊城區要新建、租（zū）賃、資源整合（hé）等（děng）多措並舉。二是重點發展養護型養老機構。政（zhèng）府投資建（jiàn）設的養老機構，應以（yǐ）養護型養老（lǎo）機構為主（zhǔ），同時加大政策扶持和引導力（lì）度，鼓勵社會力量重（chóng）點投（tóu）資建設養護型養老機構。三是推動農（nóng）村敬老院轉型發（fā）展。要改進（jìn）服務設施，增加康複護理（lǐ）服務功能，提升管理服務質量，農村敬老（lǎo）院（yuàn）要向農村養老護理（lǐ）服務中心（xīn）轉型發展（zhǎn）。

（三）加（jiā）大對土地、金融、人才等重點扶持

政策的創製和落實力（lì）度對於養老機構發展的土地（dì）、資金、人才等關鍵因素，必須加快政策創製力度，出台明（míng）確具（jù）體的扶持政策與（yǔ）措施。土地政策方麵，必須從製度上予以明確規定。建議各地政府將養（yǎng）老機構建設規劃納入城鄉總體規劃布局，依法確（què）定養老服務設施的土地用途和年期。新建居住小區要像建設幼兒園、中小學（xué）一樣，按一定人口規模（mó）比例配套相應規模的養老服務設施，並同步規劃、設計與建（jiàn）設。融資（zī）政策方麵，既要加大政府補貼力度，更要創新資金扶持模（mó）式。政府相關部門可以通過創新信貸（dài）產品、優化貸（dài）款審（shěn）批流（liú）程、拓寬信貸抵押（yā）擔保物（wù）範圍等途（tú）徑，如試驗發（fā）行養老服務債券，設立（lì）養老產（chǎn）業投資基金、貼息貸款，利用外資（zī）等，來滿足養老機（jī）構的信貸需求。建議政府開展“養老服務金融建設（shè）工程”試點，開發養老（lǎo）金融產品（pǐn），拓寬（kuān）養老機構市場（chǎng）化融資渠道。另外，在創新養老服務人才培養政策方麵，建議國家借鑒“免費培養（yǎng）師範生”經驗，將（jiāng）養老服務專業人才培養列入國家（jiā）職業（yè）教育重點目錄，鼓勵高校開設養老服務專業。在操作模式上參照“免（miǎn）費師範生”的培養方式，由中央財政專（zhuān）項列支、地方財（cái）政（zhèng）專項配（pèi）套，設立全國和區域性的“免（miǎn）費養老服務員的培養專項基金”。另（lìng）外，建議國家開展 “養老服務隊伍建設工程”試點。在全國範圍（wéi）內選（xuǎn）取一定數量的養老機構，支持實施以養老服務人才培養、人才激勵、人（rén）才（cái）扶持、隊（duì）伍（wǔ）優化等為主要內容的（de）養老（lǎo）服務（wù）隊伍建設工程，並逐漸向全國推廣。

（四）科學推（tuī）進養老機構的“養醫結合”

首先要明確是“養醫結合”，而不（bú）是“醫養結合”，養老機構第一位的功能是“養”，而不是“醫”，“醫（yī）”隻是其中的一項重要配套服務。其次，必須（xū）明確養老機構“養醫結合”的特殊性。養老機構的“醫”與醫院的“醫”有（yǒu）較（jiào）大區別，醫院的“醫”其（qí）主要目標是為了治愈，養老機構的（de）“醫”其主要（yào）目標是為了健（jiàn）康管理和長期護理，為了保持失能、半失能老年人身體功能的穩定（dìng），其長期護理具有“非（fēi）醫（yī）性”特征。因此，不能簡單地把“養（yǎng）醫結合”理解為養老院 + 醫院。醫院的“醫”是全過程的“醫”，而養老機構的“醫（yī）”更多需要的是（shì）階段性的“醫”，其“醫”主要體（tǐ）現在前後兩個環節（jiē）——第一個環節是健康（kāng）管理環節，特（tè）別是疾病管理（主要是慢性病管理，以及飲食、生活方式管理，用藥指（zhǐ）導等）；第二個環節是長期護理和康複，這是養老院“醫（yī）”的重點環節。養老（lǎo）機構的疾病治療更多地是需要（yào）依靠社會醫療機構，而不是養老機構配建綜合性、全科型醫療機構，因此要避免（miǎn）由於認識不清形成新的資源浪費。再次，注重實效，突出重點。從目前現狀看，“養醫結合”是一項新生事物，仍然處於起步和（hé）探索（suǒ）階段（duàn），有許（xǔ）多問題需要實踐創新。根據養老（lǎo）機構和老年人健康的特殊性，養老機構的“養醫（yī）結合”要把重點放在健康管理、長期護理和失能康複（fù）上。這三個方麵（miàn）既是養老機構“醫”的（de）缺（quē）陷，也是養老機構“醫”的重點，更是養老機構贏利的新的增長點，其前景廣闊，大有（yǒu）可為。最後，降低門檻，簡化手續。根據養老機構對“醫” 的特殊需求，對養（yǎng）老機構（gòu）建立衛生室、醫療點等舉措，衛生行（háng）政部門應當出台專門（mén）的政策，降低準入門檻，簡化手續，鼓勵和支持普及型的“養醫結合”。

（五）積極整合社會資源共建養老機構

一是（shì）要充分發揮市場在養老機構發展中的決定性作用，支持和引導國內外資金投入到養老機構建設及養（yǎng）老服務業發展中來。二是加快對養老、醫療、教育、殘疾人服務等公共服務資源的整合，將已（yǐ）有的公共服務資（zī）源（yuán）融合到（dào）養老機構的發展中。特（tè）別是今後需要大力發展的社區 / 街（jiē）道養老機構，應（yīng）充分利用周邊已（yǐ）有的公共服務（wù）設施，包括社區衛（wèi）生服務站、社區殘疾人康複服務（wù）中心等，實現對服（fú）務資源的整合與利用。三是充分發揮行業協會、社會組（zǔ）織的作用，鼓勵和支持成立行業（yè）組織和行業聯盟，指導規（guī）範養老機構的市場（chǎng）行（háng）為，協助政府製定行業發展規範與標準（zhǔn），促進養老機構的（de）健康發展（zhǎn）。四是（shì）積極（jí）培育和發展誌願者隊伍，建立養老服務誌願者登記注冊製度，建立養老服務誌願者人才（cái）庫，推動養（yǎng）老服務社會化的（de）參與（yǔ）度。

（六）加強對養老機構的安全監管與風險管理

要繼續加強對養老機構的監督管理（lǐ）和安全防範管理（lǐ）。在製度建設方（fāng）麵，要健全養老（lǎo）機構行業準入、退出（chū）、監管機製，實施養老機構行政許可、等級評定、評估年檢製度，推動養老機構規範化發展。尤其是（shì）要建立健全社會評議和（hé）公示製度，定期、不定期地對養老機構的（de）人員、設施、服務、管理、信譽等情況進行綜合（hé）評價，並向社（shè）會公布檢查評估結果，確保養老機構的功能落實到位。在安（ān）全監管方麵，一是要加強行業內監管力度。民政部門作為養（yǎng）老機構的行業主管部門，要按照實施許可權限，加強對（duì）養老機構的監督（dū）檢查。同時，要聯合衛生、公安、消（xiāo）防、社會工作等其他部門組織開展專項檢查活動，進行不定期檢查。二是要建立第三方評估機製（zhì），加強外部評價。組織由專家、社會工作（zuò）者、誌願者等人員組（zǔ）成（chéng）的第三（sān）方評估隊伍（wǔ），對養老服務機構進（jìn）行檢查評估，並向社會公布（bù）評估結果。同時，養老機（jī）構經營管（guǎn）理者要提高風險防範意識，特別要重點防範火災事故，養老機（jī）構要通過消防驗收，配備必要的消防器材，加（jiā）強對員工的消防安全教育和演練。

（七）提高養老機構自身建設與服務水（shuǐ）平

一方麵，要不斷完善養（yǎng）老機構的硬件設施設備，新建、改建和擴建的（de）養老機（jī）構要按照相關建設標（biāo）準進（jìn）行科學規劃與設計、建築與裝修，提供符合老年人需求的設施、設備及用（yòng）具。另一方麵，要改變服務管理的理念，將“管理（lǐ）”思維轉化為“服務”思（sī）維，在為老年人提供必要的服務之餘，充分發揮老年人自身的（de）“主（zhǔ）人翁（wēng）”作用，使他們能（néng）夠在力所能及的範圍內參（cān）與到養老機構的管理（lǐ）、服務和自（zì）身建設中，營（yíng）造溫馨、親（qīn）情的機構（gòu）文化。另外，還要不斷提高科學管理與服務水平。管理上要（yào）做到科學化和（hé）規範化，服務上要做到專業化、親情化和人性化。要（yào）建立養老服務人員培訓製（zhì）度，加強養老服（fú）務人員的專業化素養；同時（shí），還要通過人性化管理手段和適當的激（jī）勵措施，包括薪酬製度、晉升渠道（dào）等，調動服（fú）務人員的工作積極性，在職業（yè）補貼、職稱評定、職業資格認證等方麵，國（guó）家（jiā）也要盡快出台相關製度，提（tí）高養老服務人（rén）員的待遇標準，拓寬其職業發展空間，提高其社會地位。

（八）不斷提高老年人的有效消費需求

一是要（yào）完善現有製度，提高老年人的支付能力。如將基本醫療保險融入養老服務中，即（jí）實現醫保政策對（duì）“養醫結合”的支持；完善政府（fǔ）購買服務製（zhì）度和資金補貼製度（dù），既要“補磚頭”，也要“補人頭”；對於（yú）失能、失智程度不同（tóng）的老年人及失獨老年人，采（cǎi）取分類施補措施等。二是要盡（jìn）快建立長期照（zhào）護保障製度。可以（yǐ）參照國際經驗，通過“先行試點，逐步擴展，低點起步，逐步過渡”的方式（shì），探（tàn）索試行符合我國國情的長期照護保障發（fā）展模式，可采（cǎi）取與商業銀（yín）行、保險公司進行合作（zuò）的模式，中央和地（dì）方、單位和個人共同繳費、風險分擔的機（jī）製來逐步探索和建立長期護理保障製度。另外，還要通過優質的服務和正向（xiàng）的引導與宣傳，引導（dǎo）老年人轉變（biàn）養老服務消費理（lǐ）念，使其正（zhèng）確對（duì）待機構養老問題，確保有需求的老年人得到相應的機（jī）構養老服務。

本文選自《老齡科學研究》2015第三卷（juàn）第8期，作者係中國老齡（líng）科學研究中心吳玉韶，王莉莉，孔偉，董彭滔，楊曉奇。