十八大以來養老產業政策導向與改革措施

  2018-05-13  


【1】
十八大以來養老服務供給環境
1.1服務消費成為擴大內需的重要（yào）力量

在（zài）經（jīng）濟增速換擋、結（jié）構調整、創新驅動的新常態下，消（xiāo）費需（xū）求日（rì）益（yì）成為擴大內需的主要著力點。2014年，最終消（xiāo）費對GDP的貢獻率以51.6%的比率超過投資的46.7%，成為推動經濟增長的第一驅動力。2016年，最終消費實現同比增長（zhǎng）10.4%，對經濟增長的貢（gòng）獻率從2014年的51.6%上升為2016年的64.6%，保持連續（xù）3年經濟增長第一驅動力（lì）的地位。

服務消費（fèi）在消費需求中的比例逐年提（tí）高，是消費結構升級的重要推手。服務業增加值在（zài）國內生產總值(GDP)中（zhōng）的比重在2012年（nián）首次超過（guò）第二（èr）產業成為國民經濟的第一（yī）大產業，對國民經濟增長的貢（gòng）獻率進一步提高，並一（yī）直持續以強勁的勢頭推（tuī）動經濟增長和產業結構（gòu）優化。

2016年，服務業增（zēng）加值同比增長7.8%，增速比第二產業（yè）高出1.7個百分點，占GDP比重同（tóng）比（bǐ）提高1.4個百分點，比第二（èr）產業高出11.8個百分點，對國民經（jīng）濟增長的貢獻率為58.2%，同比提高5.3個百（bǎi）分點，比第二產（chǎn）業（yè）高出（chū）20.8個百分點。其中的旅遊、文化、體（tǐ）育、健（jiàn）康、養老“五大幸福產業”發展優勢凸顯，營業收入同比增（zēng）長分別為（wéi）8.1%、15.5%、24.4%、16.4%和17.1%，養老服務業位居第二，僅次於大健康戰（zhàn）略下蓬勃發展的體育產業，成為服務消費的新高地。

1.2養老服務消費需求發生升級（jí）

在經（jīng）濟轉型的（de）背景下，養老（lǎo）服務市場也發生著重要轉變。

一是需求規模的快速增大。我國老齡化率已由（yóu）2000年的7%上升到（dào）2016年的10.8%，老年撫養比由2000年（nián）的9.9%上升（shēng）到2014年的13.7%。隨著人均壽命的延長，高（gāo）齡老人（rén）增多（duō），80歲以上的老（lǎo）年（nián）人達2400多萬；根據（jù）《“十三五”健康老齡化規劃》，2015年（nián）我國失能、半失能老年人總數約為4063萬，占人口比例的18.3%，持殘疾證（zhèng）老人達到1135.8萬（wàn）。空巢老（lǎo）年人占老年人（rén）口的比例為51.3%。空巢、失能、高齡老年人對養老服務的需求幾乎是剛性的，養老需求將成為越來越龐大的老年群體消費的主要內（nèi）容。

二是需求（qiú）內容的醫療護理化。老（lǎo）年人隨（suí）著（zhe）年齡的增加對於醫療護理需求更加旺盛（shèng）。根據清華大學楊燕綏教授分析，老（lǎo）年人對於（yú）“醫”和“養”的消費需求隨年齡的增（zēng）加而增加。60～75歲，老年人的開支主（zhǔ）要不是用在吃藥看病上，特征是“以養代醫”；75～90歲，老年人的生活自理能力下降甚至（zhì）消（xiāo）失，器質性疾病凸顯，醫療護理等衛生需（xū）求日（rì）益（yì）重要，逐步成（chéng）為老年人消費的主要內容，特征是“以醫代（dài）養”。

三是要求供給主體專業化、多樣化。隨著工業化進程的推進，我國已經進（jìn）入到工業化的（de）中後（hòu）期，更多有勞動能力的人走出家庭奔向社會，參與（yǔ）到社會化生產的分工中，從傳統的農業部門轉移到現（xiàn）代工業部門和（hé）服務業部門，造成了大量的留守兒童和老人。

根據《中國養老產業發展白皮書》，截至2015年末，我國（guó）空巢和獨居老（lǎo）年人（rén）已經接近1億，家庭養老功（gōng）能弱化亟待社會養老補位。傳統“男主（zhǔ）外、女主內（nèi）”式家庭分工中的女性成員開始走出家庭參與社會（huì）勞動（dòng），女性社會勞動參與率（lǜ）不斷提高，女（nǚ）性主要承（chéng）擔長輩養老義務的家庭供養模式受到（dào）挑戰，養老走出家庭成為社會產業鏈條中的一環成為必然趨勢。

1.3瞄準消費需求的供給側結構性改革

麵對居（jū）民總體消費能力的提升和需求側（cè）消費發生的結構（gòu）性變化，以習近平總（zǒng）書記為核心的（de）黨中央提出了“供給側結（jié）構性改革”的重要理論創新和實（shí）踐指南。

2015年11月10日，習近平總書記在中央財（cái）經領導小組第十一次會議的講話中（zhōng），首（shǒu）次提出“供給（gěi）側改革”。

11月11日，李克強總理主持召開國務院（yuàn）常務會議，部署以消費升級促進產業升級，培育形成新供（gòng）給新動力擴大內需。

習近平總書記在2016年11月18日的APEC會（huì）議上（shàng）以及12月18－21日的中央經濟工作會議上均多次提到“供給側結構（gòu）性改革”，逐步明確和（hé）完善（shàn）供給（gěi）側結（jié）構性改革理論和相關的政策支撐體係。要通過去產（chǎn）能、去庫存、補短板解決供（gòng）需結構性矛盾，通過降成本（běn）、去杠杆適當擴大有（yǒu）效供給，提高供給（gěi）結構適應需求結構變動的靈活性。

供給側結構性改革是瞄準需求側的最終消費趨勢（shì）和特征（zhēng）開展的（de），是解決（jué）投資與消費之間長期結構性矛盾的良策，觸及經濟發展中的係統性問題。需求側服務消費重點領域在旅遊、文化、體育、健（jiàn）康、養老五（wǔ）大“幸福產業”，而養老服務又是五大幸福產業中僅次於體育的消費內容，因此，養老（lǎo）服務更是供給側結構（gòu）性改（gǎi）革的重要領域。

不管是老年人（rén）口絕對數，還是老年人口撫養比指標，都（dōu）顯示養老壓（yā）力的逐年上升、養老服務供給的結構性失衡、總量短缺，以（yǐ）及養老服務供給（gěi）要（yào）素的配置不足。在供給側結構性改革的大環（huán）境中（zhōng），養老服務供給（gěi）存在明顯的短板，是“補短板”的重要內（nèi）容，引起黨和國家（jiā）的高度重視。

養老服務供給體係內（nèi）部也存在短（duǎn）板，家庭、政府為主的供給主體格局受到社會分工深化的衝擊，傳統（tǒng）生活照料內容的養老（lǎo）服務供給難以滿足（zú）老年人對醫療（liáo）、護理（lǐ）、健康谘詢、文化消費等升（shēng）級（jí）服務的需求，瞄準需求側消費的養老服務供給麵臨結構性改（gǎi）革。

【2】
十八大以來（lái）養老服務供給的政策內容（róng）與導向
2.1供給主體多樣化

自2013年9月6日國務院在《國務院關於加快發展養老服務業的若幹意見》(國發〔2013〕35號)中提出（chū）的“到2020年（nián），全麵建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完（wán）善（shàn）、規模適度（dù）、覆蓋城鄉的養老服務體係”，發展養老服務業應對老齡化威脅以及提高健康服務業對GDP貢獻率的呼聲越來越高，創（chuàng）新養老模式的探索取得多元進展。

這是首個發展（zhǎn）養老服務業的國家級文件，也標誌著政府將養老範（fàn）疇從“事業”拓展到“事（shì）業+產業”，將供給主體由過去的敬老院、福利院（yuàn）、療養院擴展為“服務體係（xì）”。

2014年8月27日召開的國務院常務會議上，政府確定加（jiā）快發展商業（yè）健康保險、推進（jìn）養老服（fú）務（wù），鼓勵社會資本進入健康保險行業，支持商業保險機構興辦醫療、社區養老、體檢等機構。首次為社會資本投入養老市場打開大門。《國務院辦公廳關於全麵放開養（yǎng）老服（fú）務市場提升（shēng）養老服務質量的若幹意見》(國辦發〔2016〕91號)中再次為社（shè）會資本（běn）降低了市場準入門檻。

2016年7月6日，民政部、國家發改委印發的《民政事業（yè）發展第十三個五年規劃》提出社會力量的重點投資領域是瞄準（zhǔn）“失能、失智、高齡老年人的醫養結合型養（yǎng）老機構和（hé）養護型、醫護型養老床位”。

2017年5月23日，《國務院辦公廳關於支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務的（de）意見》(國（guó）辦發〔2017〕44號)，推動社會資本發（fā）展多業態融合（hé）服務，向醫護型養老模式發展。

2.2發揮中醫藥健康（kāng）養老服務的（de）獨特作用（yòng）

黨的十八大以來，以習近平總書記為（wéi）核心的黨中（zhōng）央把中醫藥擺在了國家發展戰略層麵，強（qiáng）調了（le）中醫藥在促進全民健康中的重要作用。黨的十八大（dà）報告提出“大力扶持中醫藥（yào）和民族醫藥事業發展”。

2015年12月，習近平總（zǒng）書記在致中國中醫科學院成立60周年的（de）賀信中強調，“切實把中醫藥這一祖先留給91.www（men）的寶貴財富繼承好、發展好、利用好”。

2016年2月3日，在考察江中藥穀製造基地時，習近平總（zǒng）書記指出，“中醫藥是中華文明瑰寶，是五千多年文明結晶，在全（quán）民健康中應該更好發（fā）揮作（zuò）用”。隨著健康觀念（niàn）變化和醫學（xué）模式轉變，中醫藥在（zài）養老服務中越來越顯示出獨特優勢。

中醫藥健康養老服（fú）務是（shì）運用中醫藥(民族醫藥)理念、方法和技（jì）術，為老年人提（tí）供連續的保養身心（xīn）、預防疾病、改善體質、診療疾病、增進健康的（de）中醫藥健康管理服務和醫療服務。中醫藥健康（kāng）養老服務是運用中醫藥實現（xiàn）醫養結合（hé），包括非醫療機構和醫療機構提（tí）供的相關（guān）服務。《中醫藥健康服務發展規劃(2015—2020年)》(國辦（bàn）發〔2015〕32號)鼓勵社會資本投資新建中醫藥養老為（wéi）主的護理院、療養院，以及康複、臨終關懷（huái）等機構，並延伸提供社區和居家中醫藥健康養老（lǎo）服（fú）務。《國務院關於印發中醫藥發展戰略規劃綱要(2016—2030年（nián）)的通知》(國發（fā）〔2016〕15號)標誌著中醫藥發展上（shàng）升到國家層麵。

2017年2月14日，國務院辦公廳印發的《中國防治慢性病中長期（qī）規劃(2017—2025年)》對老年人中醫（yī）藥健康管理服務製定剛（gāng）性目標，提出65歲以上老年人中醫（yī）藥健康管理率到（dào）2020年達到65%，2025年（nián）達到80%。

2017年3月國家中醫藥管（guǎn）理局發布的《關於促進中醫藥健康養老服務發展的實施（shī）意見》提出了發展中（zhōng）醫藥（yào）健康養老服務業的切入點、階段性任務目標，以及政策支持（chí）計劃，並從建立（lì）健全中醫院與養老機（jī）構合作機製、提供機（jī）構建設、培養中（zhōng）醫藥健康養老服務人才等方麵切入。中醫藥（yào）健康養老服務業將迎來重大發展機遇期（qī）。

2.3推進“醫養（yǎng）結（jié）合”

2015年11月18日《國務院辦（bàn）公廳轉發衛生計生委等（děng）部門關於推（tuī）進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》(國（guó）辦發〔2015〕84號)，為推進醫（yī）療衛生與養老服務相結（jié）合(即“醫養結（jié）合”)提（tí）出了（le）指導性意見。

2016年的政府工作報（bào）告指出，“開展養老服務業綜（zōng）合改革試點，推進多種形式的醫養結合”。在緊鑼密鼓出台醫（yī）養結合（hé）文件的2016年下半年，在6月17日《關於確定（dìng）第一批國家級醫養結合試點單位的通知》(國衛辦家庭函〔2016〕644號)中確定了北京市東城區、海澱區，河南鄭州、洛陽等50個市（shì）(區)試（shì）點，9月22日《關於確（què）定第二批國家級醫養結合試點（diǎn）單（dān）位的通知》中確定（dìng）了（le）40個試點，至（zhì）今已涵蓋全國30個省（shěng）(直轄市、自治區)共（gòng）90個醫養結合試點市(區)。

在推進醫養結合（hé）發展中，《民政部衛生計生（shēng）委關於做好醫養結合（hé）服務機構許可工作的通知（zhī）》(民發〔2016〕52號)，要求優化簡化審（shěn）批流程，為醫養結合服務機構開便利之門。

在2017年政府工作報（bào）告中，在（zài）部署促進消費穩定增長來釋（shì）放國內需求潛（qián）力的年（nián）度重點工作任（rèn）務時，提出了支（zhī）持社會力量提供教育、養老、醫療等服務，推動服務業模式（shì）創新和跨界融合，發展醫養結合等新興消費。

【3】
十八大以來養老服務（wù）供給改革實踐
3.1社會資（zī）本補充供給

養老服務供給總量短缺，實際（jì）就是養老服務市場的資金供給不（bú）足（zú）問題。基（jī）本養老服務主要靠政府，中高端養老服務（wù）基本（běn）來（lái）源（yuán）於社會資（zī）本的投入。基本養老服（fú）務、高齡、失能等特殊養老服務的需求，主要由政府通過財政補貼的形式供給。

根據《民政部辦公廳關於在全國省級層麵建立老年人補貼製度情況的通報》，全國已有26個省(區（qū）)建立高齡（líng）津（jīn）貼製度、20個省(區)建立了生（shēng）活困難老人養老服務補貼製度、17個省（shěng）(區)建立了失能老年人護理補貼（tiē）製度。著力解決（jué）失能（néng）老人長期護理（lǐ）保障問題的長期護理保險製（zhì）度也進入了試（shì）點階段，《人力資源社會保障部辦公廳關於開展長期護（hù）理（lǐ）保險製度試點的（de）指導意見》(人社廳發〔2016〕80號)選擇河北省承德市、吉林省（shěng）長春（chūn）市、山（shān）東省青島市、上海市、重慶市等15個城市（shì）為試點。

個（gè）性化、專業化、中高端養老服（fú）務主要由社會（huì）資本補充供給。社會資本融入養老服務供給（gěi）主體體係的步伐不斷加快，政府正在從降低社會資（zī）本準入門檻、降低（dī）運（yùn）營成本等（děng）方麵推動公辦民營、民（mín）辦公助、民（mín）辦民營等多種模式共同發展。

西方養老市場的（de）知名國際品牌看好中（zhōng）國養（yǎng）老市場，紛紛來中國考察，法國、日本等國家的大型跨（kuà）國連鎖（suǒ）養老機（jī）構已經在南京、杭州等（děng）進行投資。《關於全麵放開養老服務市場提升（shēng）養老服務質（zhì）量（liàng）的若（ruò）幹意（yì）見》中要求2016年底完成“外資在（zài）我國境內設立的非營利性（xìng）養老機構與境內投資者設（shè）立的非營利性養（yǎng）老機（jī）構享受同等優惠（huì）政策”的（de）市場準入任務，帶著已（yǐ）有經驗的外資（zī）將會有效補充我國養老服務的供給能力（lì）。

3.2“醫養結合（hé）”供給比例逐步提升

針對（duì）老年身體狀況和需求特征，政府引導醫療與養老服務的有（yǒu）機融合，從政策製定到試點的鋪開（kāi）落實，逐步推動醫養（yǎng）結合型供給（gěi）模式的發展。

截至2016年6月底，我（wǒ）國4萬多（duō）家養老機構中（zhōng）真正具備醫療服務能力的已達到20%。2016年7月6日，民政部、國家發改委印發的《民政事（shì）業發展第（dì）十（shí）三個五年規劃》提出醫護養老能（néng）力提升（shēng）的目標是:2020年（nián）每千名老年人口擁有養老床位數達到35～40張，其中護（hù）理型床位比例不低於30%。要支持社會力量（liàng）重點投資麵向失能、失智、高齡老年人的醫養結合型養老機構和養護型、醫護（hù）型養（yǎng）老床位，提高養老服務有效供給能力。

2016年（nián）批準的90個醫養結合（hé）試點正在積極探索多種（zhǒng）形（xíng）式的（de）醫養結合模（mó）式，醫療與養老業態融合穩步推進，各試點醫養結合模式創新不斷，如山（shān）東首創了“委托運營+醫養結合（hé）”模式，各地在醫療護理與養（yǎng）老服務（wù）結合渠道上（shàng）的探索等，為醫（yī）養結合提供了豐富的可複製經驗。

3.3中醫藥健康養老供給得以重視

中（zhōng）醫藥（yào）在守護人民健康中的作用逐步受（shòu）到重視。在缺醫少藥的“舊農合（hé）”階段由“三（sān）土（tǔ）(土醫、土藥、土藥房)”、“四自(自種、自采、自製、自用)”決定的“經濟”優勢發揮過（guò）關鍵作用。1982年以“發展現代醫藥（yào）與（yǔ）我國（guó）傳（chuán）統醫（yī）藥”寫（xiě）進《中華人民共和（hé）國憲法》第一章總（zǒng）綱第21條，傳（chuán）統醫藥的地位（wèi）得以在法律文件（jiàn）中體現。

2016年12月25日通過的《中華人民共和國中醫藥法（fǎ）》正式（shì）以法律的形式賦予中醫藥以科學、合（hé）法地位。曆經33年醞釀的中醫藥法出台，承載著黨和政府對中醫藥事業的高度重視（shì）和支（zhī）持，為運用中（zhōng）醫藥守護公眾健康提供法律保障。

2017年3月《關於促進中醫藥健康養老服務發展的實施意見》中明確要求60%以（yǐ）上的養老機構能夠以不同形式為入住老（lǎo）年人提供中醫藥健康養老服務（wù），65歲以上老年人（rén）中醫藥健康管理率達到65%以上。所有二級以上中（zhōng）醫醫（yī）院均與1所以上養老機構開展不同形式的合作，開設為老年人提供（gòng）掛號、就（jiù）醫等便利服務的綠色通道，為機構、社區和居家養老提供技術支持。

中醫藥（yào）發（fā）展政策環境好，與健康養老服（fú）務（wù）融合的步伐加快。如遼寧省，僅2016年就有100多家中醫醫療機構與轄（xiá）區內（nèi）的養老機構建立了合作（zuò）關係，建成了12家中醫養老機構，2017年又有11家中醫養老機構正在建設中。

北京啟動了中醫藥健康養老“身邊”試點工（gōng）程，上海（hǎi）探索了中（zhōng）醫適宜技術向服（fú）務產品轉（zhuǎn）化和中（zhōng）醫健（jiàn）康服務模（mó）式創新的技術路徑等。

國家級（jí）醫（yī）養結合試點的廣元市，社區衛生服務中心(站)100%設置了中醫科（kē）(室)，100%能為社區（qū）居民提（tí）供中醫藥服務，鄉鎮衛生院中醫科(室)設置比例達100%，全（quán）市二級以上中醫醫院均設立“治（zhì）未病”科。尤其是《關於促進（jìn）中醫藥（yào）健康養老服務發展的實施意見（jiàn）》發布後，各地更是廣泛推動中醫醫院（yuàn）與（yǔ）老年護理院、康複療（liáo）養機構等開（kāi）展合作，探索中醫藥健（jiàn）康養老服務新模式、新機製。

3.4涉老人才培養體（tǐ）係改（gǎi）革快速推（tuī）進

養老服務業體現了勞動密集型特點（diǎn），對（duì）醫療護理、食宿照顧、精神慰藉等消（xiāo）費需求（qiú）均需要相關人（rén）員的服（fú）務。高校是培養和輸送各類人才的場所，但專業人才的培育和成長是一個漸進的過程，在高等學校學科發展（zhǎn）和專業設置改（gǎi）革期，老年社會（huì）工作、老年管理、老年（nián）養生保健等涉老專業人才以及老年病（bìng）護理、慢性病（bìng）護理等康複護理專業人才儲備（bèi）不足（zú），護理從業人員專業化水平有（yǒu）限。

截止（zhǐ）2015年底，相比日本394所（suǒ）、美國(1976年（nián）)1275所大學開設養老服務相關人才專業，我國僅有（yǒu）30餘所，年培養人（rén）才千餘人。2015從業的養老護理人才數量僅60餘萬人，僅護理義工缺（quē）口就有1300萬人，護理人才供給嚴重不（bú）足。根據（jù）《2015年民（mín）政工作（zuò）報告》，全國養老護理員持證比例平均隻有33.7%。

2014年6月10日教育部等（děng）九部門聯合發布（bù）了《關於加（jiā）快推進養老服務業人才培養的意見》(教職成〔2014〕5號)，開始加快（kuài）推進養老服務業人（rén）才培養（yǎng），醫學類本專科學校、職業類學（xué）校開始加快專業設置和課程設置改革（gé）。

截至2014年底，開設養老服務與管理相關專業的高等院校60餘所，與老齡化國（guó）家美國早在1976年就開設了（le）1275所、日（rì）本394所還存在很大差距。2016年底（dǐ），全國已建成養老服務（wù）人才培訓基地68家，開設護理專（zhuān）業（yè）的院校134所。

2017年3月13日，《教育部關於公布2016年度普通高（gāo）等學校專業備案和審批結果的（de）通知》(教高（gāo）［2017］2號)中新批準了19所高校開設健康服務與管理本科專業。

自2000年我國（guó）進入老齡化社會，黨和國家（jiā）根據國情不斷探（tàn）索、建立適宜的養老服務政策，尤其是（shì）十八大以來，有關養老服務的文（wén）件（jiàn）出台節（jiē）奏逐步加快。由於（yú）我國各省(直轄（xiá）市、自治區（qū）)經濟發展（zhǎn）水平和人口老（lǎo）齡化程（chéng）度差（chà）異較大，相關政策勢必經（jīng）過試點、全國推廣的謹慎步驟，短期內降低了政策效率，如長期護理保（bǎo）險、醫養結合、新型農村社會養老保險等製度都處在試點階段。根（gēn）據OECD對已有老齡化國家經驗的披露，我（wǒ）國老齡化率還將進一步上升到（dào）14%進入老齡社會(Aged society)，繼續升高到20%進入超老齡社會(Hyper－aged society)，養老服務需（xū）求升級趨勢將長期存在，有（yǒu）關養老服務供給的製度建（jiàn）立及變遷也始終迫切。