社會之本（běn）參與養（yǎng）老服（fú）務的障礙與破解

文章來源：2017年第3期《福利中國》雜誌

作（zuò）者：南京大學政府管理學院 高傳勝

破解養老“難”與“貴”的問題，必須加快養（yǎng）老（lǎo）服務供給。無論從養老服務需求，還是從包容性發展與治理趨向看，社會資本在養老服務供給（gěi）中都應該發揮（huī）主體性作用。一方麵，社會資本在居家（jiā）、社（shè）區與機構養老等模式下都還有較大可為空間；另一（yī）方麵，社會（huì）資本既可以直接參與營利性養（yǎng）老服（fú）務產業、非營（yíng）利性養老服務事業發展，又能以PPP方式參與保障性公共養老服（fú）務供給。然而，目前在行業準入、市（shì）場環境（jìng）、管理體（tǐ）製和社會支（zhī）持等方麵還存在一些障礙，需要（yào）加快推進“放管服（fú）”綜合（hé）改（gǎi）革，促進養老服務業分類協（xié）同發展。

一、社會資本參（cān）與養老服務業發展存在障（zhàng）礙

1、簡政放權、放管服改革尚未到位，直接（jiē）影響社會資（zī）本進（jìn）入

中國老齡人口不僅規（guī）模龐大，而且一直在穩步增長，因而，老（lǎo）年人用品和服務需求巨大，這為養老服務業發展提供了十分廣闊的市（shì）場（chǎng）空間。然而，由於社會資（zī）本進入不足，養老服務處於供給總體不足與結構性失衡並存狀（zhuàng）態，因而（ér）民眾反映養老“難”且“貴”。從產業經濟學（xué）視角分析，首要原（yuán）因在於行業準入存在障礙，影響了（le）社會資本參與（yǔ）發展，盡管近些年已經有不少社會（huì）資本開（kāi）始涉足養老服務。2013年（nián）出台的《養老機構設立許可辦法》，對設立養老（lǎo）機（jī）構提出了“行政許可”要求，其中最核心的就是（shì）要求床位數在10張以上。這意（yì）味著，創立養老機構不僅要有營業執照（zhào），還（hái）要通（tōng）過行政許可。

從《辦法》出台背景看，需要加強的（de）是信息公開、服務指導和事中事後監管，而（ér）不是前（qián）端的行政許可；再（zài）者，對床位數的要求也不利於發揮小額社會資本的功能，反而（ér）影響大（dà）眾創業、萬眾創新（xīn）。因此，2015年11月發布的《國務院關於（yú）“先照後證”改革後加強事中（zhōng）事後監管的意見》將這一（yī）前置審批改為後置審批（pī）。但這仍然還有進一步改革空間（jiān）。一方麵，繁瑣的行政手（shǒu）續要耗費很多時（shí）間、精力甚至財力；非營利性養老機構“證（zhèng）”“照（zhào）”申辦（bàn）不同步，經營性養老（lǎo）機構還需經過民政、工商兩個部（bù）門；為（wéi）老人提供醫養結合的長期照護服（fú）務，還須經過衛（wèi）生部門審（shěn）批；此外（wài），還有消防（fáng）、稅收、食品藥品等諸多（duō）部門的行政程（chéng）序。另一方麵，中央的簡政放權，有的尚未落實到基層，民眾獲得感（gǎn）不強：有的（de）放權仍在政府內（nèi）部打轉，並未直接（jiē）放給市場（chǎng）和社（shè）會（huì）；有的放得不配套，關鍵部門沒有放；有的基層政府部（bù）門缺乏執行能力，“最後一公裏”不暢通；等等。

2、雙（shuāng）軌製造成不公平競爭，影響社會資本參與發展的積極性

在養老服務領域，社會資（zī）本與公有資本應該有所分工（gōng），針對不同收入水平的老人，提（tí）供（gòng）相應需（xū）求層次的養老服（fú）務，進而協同應（yīng）對養老“難”與“貴”。在目前發展階段和國情狀（zhuàng）況（kuàng）下（xià），公立養老機構，適合於為經濟困難家（jiā）庭提供兜底保障（zhàng）性公共養老服務，保障這些（xiē）老人的基本（běn）養老服務需求。如（rú）果公立養老機（jī）構突破這一邊界，進入經營性領域，與民辦養老機構形成雙軌製運行，勢必造（zào）成不公平競爭，擾亂市場競爭秩序，影響（xiǎng）社會資本參與養老服務業發展。兩類不同所有製的養（yǎng）老機構享受的政策存在諸多差異，不適合在同一細（xì）分市場上競爭。

公立養（yǎng）老機（jī）構不僅可以免費使用（yòng）劃（huá）撥的國有或集體土地，建設時期有公有資本投資，在運營階段還享（xiǎng）受各種財政補貼和稅費減免優惠政策，水電費等諸多要（yào）素也都享有各種政（zhèng）策優惠。而社會資本興辦的民辦養老（lǎo）機構，即便是非營利（lì）性，也難以與公立養老機構享有（yǒu）同等政策，更不用說營利性養老機構了。在存在如此巨大政策待遇差異的情況下，如果允許公立養老機構突破其應有（yǒu）邊界而進入經營性領域與民辦養老機構競爭的話（huà），必（bì）然會使社會資本投資（zī）者產生嚴重的不公平競爭感（gǎn），進而影響（xiǎng）他們參與發展的積極性與主動性（xìng）。而公立養老機構，一方麵由於公有資（zī）本（běn）數量有（yǒu）限，另一方麵由於激勵約束機製等內在（zài）原因（yīn），又難以保證高（gāo）效運行，因而不少地區都（dōu）在試點公建民（mín）營、公助民營等公私（sī）合作夥伴關係（PPP）運營模式。這無疑是提高公立機構運營（yíng）效率的可行探索。但如果讓這些機構（gòu）進入經營性領域，同（tóng）樣會產生上麵所述的不公平競爭、擾亂市場秩序等問題（tí），影響社會資本參與養老服務（wù）的（de）積極性。

3、分類治理框架（jià）尚未形成，不利於養老（lǎo）服務業分（fèn）類協同發展

根（gēn）據運營（yíng）方式（shì）、特征與滿足的主要對象不同，養老服務業可以劃（huá）分為按市（shì）場化方式運（yùn）營的營利性服務產業、按社會組織方式運（yùn）營的非營利服務事業和承擔兜底保（bǎo）障（zhàng）職（zhí）能的公共服（fú）務三（sān）種基本類型。不同類（lèi）型的養老服務業，由（yóu）於針對的主要（yào）對象不同、運營的方式（shì）不同和呈現出（chū）來的特征與屬性不同，理應按照不同規（guī）則進行行業管理，實行分類治理。這樣，有助於它們實現分（fèn）工協作、互補互動，形成分類協（xié）同發展格局，進而更（gèng）好（hǎo）地滿（mǎn）足不同增長的、規模龐（páng）大（dà）的老齡人口多層次、多樣（yàng）化養老服務需求。雖然政府相關部門早在數年前已經提出了（le）分類治理的想法，但到目前為止並未建立起分類治（zhì）理的製（zhì）度框架與監管體係，這在很大程度上影響了社會資本參與非營利性養老服務事業發展。

不少麵向中高收入階層的中高檔養老服務機構（gòu）之所以並未達到其預期經營（yíng）目（mù）標、出現較高的床位（wèi）空（kōng）置率，主要是因為它們在建立之初的市場調研不夠深入，高（gāo）估了中高收入（rù）家庭的需求水平與價格接受能力。這（zhè）從反麵說明了麵向中低收入階層的普（pǔ）通養老服務機（jī）構發展的巨大缺口與緊迫性，其中，尤其是針（zhēn）對中低收入家庭，提供適應他們需求水平且其能負擔得起的養老服務的社會企業型養老服務機構。社會企業立足於（yú）解決社會問題，追求社會（huì）價值而非經濟利益至上，是一種社會（huì）使命驅動型、但又按市場（chǎng）化方式運營的（de）新型社會經濟組織形式，非常適合於中國當（dāng）前發展階段。然而，現在91.www並未建立起鼓勵（lì）、規範和支（zhī）持社會企業加快發展的製度（dù）框架與治理體係，這直接影響了社會資本從事養老服務事業發展。現（xiàn）行民辦非企業單位（wèi）和事（shì）業單位的行政管理體製（zhì）與方式，都與（yǔ）社會企業發展的要求有著較大（dà）距離。

4、社會支持（chí）體（tǐ）係不健全，影響社會資本參與養老服（fú）務業發展（zhǎn）

根據民政部數據，截至2015年底，全國各類養老服務機構和設施中民辦養老機構僅占29.3%。2015年發布的《中國養（yǎng）老機構發展研究報告》，通（tōng）過對被訪（fǎng）的257家（jiā）養老機構調查發現，民辦（bàn）養老機構生存尤為困難。2015年2月民政部聯合發展改革委等十部門出台了《關於（yú）鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實（shí）施意見》，2016年（nián）12月國（guó）務院（yuàn）辦公廳發布（bù）了《關於全麵放開養老服務市場 提升養老服務質量的若幹（gàn）意見》，2017年1月民政部和發展（zhǎn）改革委等13部門發布的《關於加快推進養老服務業（yè）放管服改革的通知》，旨在（zài）破（pò）解長期以來製約養老服務業發展的瓶頸因素，最大限度地激發社會活力，最大程度地滿足（zú）養老服務需求。然而，一方麵經濟下行趨勢（shì）尚（shàng）未扭轉，另一方（fāng）麵（miàn）民間（jiān）投資的社會（huì）支持體係不夠（gòu）健全，良（liáng）好的社會生態環境尚未（wèi）形成，因而，社會資本投資養老（lǎo）服（fú）務業的積極性還有極（jí）大的提升空間（jiān）。

以融資方麵為例。一方麵（miàn）養老服務（wù）機構建設投資大、利潤薄、資金回收周期長，單靠自（zì）有資金往往獨木難支，因而通常都需要銀行融資支持；另一方麵在日常運營（yíng）過程中（zhōng）也難（nán）免遇到短期（qī）流動性不（bú）足問題，同樣（yàng）需要良好的融資環境，否則可能會遇到資金（jīn）鏈斷裂等經營困境。然而（ér），現行間接金融體係仍然以國有銀行為主體，社會資本興辦（bàn）的銀行還非常少，包容性（xìng）金融（inclusive finance）體係遠未建成。加之受政治、經濟（jì）等複雜（zá）因素的綜合影響，國有銀行對民辦養老機構（gòu）總有諸多顧慮，因而民辦（bàn）養老服務機構經常麵臨“融資難”問題，即便是市場利率水平不斷（duàn）走（zǒu）低、甚至出現負利率（lǜ）的情況下亦是如此。國務（wù）院派出的督查組反饋回來的情況進一步表明，一些地方和金融機構有著明顯的歧視性，比如在規模上“重大輕小”，在身份上“重公輕私”；在經濟下行壓力加大形（xíng）勢下，銀行對民營企業不僅貸款收（shōu）縮過大，而且抽貸、斷貸現象頻發，呈現明顯的“天晴送傘、下雨（yǔ）收（shōu）傘”特征。

二、促進社（shè）會資本積極參與養老服務的放管服改革的建議

針對社會資本參與發展麵臨的（de）行（háng）政性障礙，應當（dāng）切實推進放管服綜合改革，尤其要在放開行業準入、營造公（gōng）平競爭環境、構建分類治理體製和健全社會支持體係等多方麵（miàn）著（zhe）力，進而推動養老服務業分類協（xié）同發展，更（gèng）好地滿足（zú）龐大規模並不（bú）斷增長的老齡人（rén）口多層次、多樣化服務（wù）需（xū）求。

1、放開（kāi）行業準（zhǔn）入，推行“一（yī）站式”注冊審批製

要充分調動社會資本參與養老（lǎo）服務供（gòng）給，首先要全麵開放市場，放開行業準入，取消養老機構設（shè）立的行（háng）政許可製，借鑒工商（shāng）企業創立的做法，實行注冊登記製，並且（qiě）還可以整合（hé）非營利（lì）性組織與工商企（qǐ）業的注冊登記部門與（yǔ）經辦力量，實行合署辦公，並將部分經辦人員轉而加強監管力量，此（cǐ）其一。其二，在有效落實國務院簡（jiǎn）政放權、加強（qiáng）“放管服”改革（gé）措施與要求的基礎上，對（duì）於確實需要保留下來的（de）審批（pī）環（huán）節，一方麵可以（yǐ）推廣天津濱海新區、寧夏銀川市和（hé）江蘇南通市等地的做（zuò）法，把（bǎ）各部門的（de）審批權集中到一起，組建行政審批局、建立行政審（shěn）批大廳（tīng），實行綜合（hé）審批、一顆印章管到底；另（lìng）一方（fāng）麵可以利用現代信（xìn）息網絡技術，將各部門的審批環節納入在（zài）線審批平台，實行“一站式”網上並聯審批，明確標準、優化流程、限時辦結，節省投資者時間、精力和成本，通過高效便（biàn）捷的行政服務，提（tí）高民眾（zhòng）的獲（huò）得（dé）感。

2、嚴格限定公立機構邊界，營（yíng）造公平競爭環境（jìng）

為了防（fáng）止享受諸多財政投入和政策優惠的公立養老服務機構進入經營性領域，與民辦養老服務機構形成不公平競爭，擾亂市場競爭秩序，必須明確公立養老服務機構的功能定位，嚴格限定其（qí）服務對象與市（shì）場邊界。具體而言，公立（lì）養（yǎng）老服務機構（gòu）應該（gāi）主要用（yòng）於滿足經濟困難老人的基本（běn）養老服（fú）務需求，主（zhǔ）要承擔兜底保障性（xìng）公共養老服務供給（gěi）職能。在此基礎上，進一步明確社會資本興辦的養老服務機構的相關政策措施，針對營利性機構和非營利（lì）性機（jī）構分別製定統（tǒng）一政策，著力營造公平競（jìng）爭市場環境，以期減少投資經營者找“市長”的時間（jiān），引導（dǎo）他們將時間更多地投入到找“市場”上來，亦即激勵他們（men）做好市場調研、細分與定位，將更（gèng）多的精力和財力用於（yú）增加服務品種、提升服務質量與效率，以（yǐ）提高競爭力、吸引顧客。

3、建（jiàn）立營利性與非營利性機構的分類治理（lǐ）體製

社會資本主要（yào）參與營利性養老服務產業（yè）和非營利性養（yǎng）老服務事（shì）業發展。營利（lì）性養老服務產（chǎn）業主要麵對中高收入家庭，按照市場化（huà）方式經營，適（shì）用的監管方式與方法與營利性企業相同；非營利性養老服務事業主要麵對中低收入家庭，按照社（shè）會組織方式運營，追求（qiú）社會價值而非經濟（jì）利益（yì）至上，目前這方麵的行業規章與（yǔ）支持政策（cè）最為欠缺，客觀上影響其規範有序快速發展，特別是其中的社會企業類型。社會企業由於兼具營利性企業和傳統非營利組織的部分特征與雜交優勢，不僅（jǐn）能夠比傳統NPO更加高效地滿足中低收入老人的合理養老服務需求，而且具有更強的可持續發展特征，尤其值得政策鼓勵支持以加快其規範發展。另外，公立養老機（jī）構，同樣可以按照社會企業方式運（yùn）營。因而，加快社會企業部門的規章製度與支持政策建設，有助於形成（chéng）分類治理的行政體製，促進三類養老服務業分類（lèi）協同發展。

4、從包容性金融著手，建立（lì）健全社會支持體係

社會資本興辦養老服務機構，目前缺少完善的社會支持係統，其中融資難即是一個方麵。因而，支持民辦養老服務業發展（zhǎn），可以（yǐ）從放開民營銀（yín）行創（chuàng）辦開始（shǐ），著手構建多層次的包容（róng）性金融體係，以解決民辦（bàn）養老機構在國有銀行體係中受到的歧視性對待和（hé）麵臨的融資難等問題。從理論上而言，社（shè）會資本（běn）興辦的養老服務機構，不僅（jǐn）有營利性和非（fēi）營利性之分，而且有規模大小（xiǎo）之別。從金（jīn）融服務供需匹配（pèi）角度而言，包容性（xìng）金融體係中，同樣需要相應的金融服務類型。2006年諾貝爾和平獎得主尤努斯創辦的（de）格萊（lái）瑉銀行即（jí）為91.www提供了一種社（shè）會資本辦銀行的可行思路。除此之外，促進社會資本積極參與養老服務，還需要多方麵（miàn）的社會支持內容（róng），比如政府承擔的（de）兜底保障性公共養老服務，如果（guǒ）采取向社會購（gòu）買服務的方式提供，也是（shì）一種重（chóng）要支持。因為這樣可（kě）以拓寬民辦養老服務機構的市場發展空間，無論是采取政府直接購買（mǎi）服務，還是政府補貼經濟困難老人，再讓其自主購買服務方式。