中國養老機構發展研究

黨的十八大提出（chū）“積極應對人口老齡化，大力推進老齡服務事業（yè）和產業發展”，為老齡服務體係建設（shè）帶來了（le）重大（dà）機遇。近年來，在國家一係列政（zhèng）策推動下，我國養老機構發展迅（xùn）速。

截至2014年，已有各類養老服務床位551.4萬張，每千（qiān）名老（lǎo）年人擁有養老床位26張。我國在發展養老機構的過程中，不斷引（yǐn）入市（shì）場機製，強調市場、社會、家庭和（hé）個人在社會福利領域中的責任，逐步打破政府壟斷社（shè）會福利（lì）的局麵，引導和支持社會（huì）力量參與到養老服務（wù）市場化進程中（zhōng）來，豐富（fù）了養老機構的類型。但在快（kuài）速發展的過程當中，91.www也要（yào）看到，由於養老機構發（fā）展時間短、缺乏經驗、研究（jiū）不深等原（yuán）因，我國養老機構發展依（yī）然麵臨諸多問題，對此需要進（jìn）一步梳理與分析（xī）。

本（běn）報（bào）告立足於厘（lí）清我國養老機構的概念、分類及地位作用，梳理我國養老機構的發展現狀，指出我國養老機構（gòu）目前存在的主要（yào）困難和問題，提（tí）出我國養老機構發（fā）展的對策建議，為政府加快養老機構發展和社會力量發展養老機構提供決策參考和相關依據。

一、養（yǎng）老（lǎo）機構的概（gài）念（niàn）、屬性及分類

（一）養老機構的概念

國內外已有研（yán）究對養老（lǎo）機構概念有不同表述。本報告認為：養老機構是指為（wéi）老年人提供集中居住、生活（huó）照料、康複護理、精神慰（wèi）藉、文化娛樂等服務（wù）的老年人服務組織（zhī），其主（zhǔ）要服務對象是失能、半失能老年人（rén）。這一概念主要明確了以下三個要素（sù）。

第一，養（yǎng）老機構的本質屬性是服務人員和服務對象為了特定的目標，根據特定的規則，協同開展行動而形成的老年人服務組（zǔ）織。

第二（èr），養老機構的服務對象是廣義的老年人群體，但服務對象（xiàng）的主體是靠自己或家人在家庭中難以獲得照料服（fú）務的失（shī）能、半失能老年人。

第三，在服務功能方麵，養老機（jī）構首先應為老年（nián）人提供住宿場所，這是養老機構區別於不提供住宿場所的老年人日間照料機構等其他服務機構的一個重要維（wéi）度；其次，養老機構應為入住老年人提供生活照（zhào）料、康複護理、精神慰藉（jiè）、文化娛樂（lè）等基於老年人各種需求的多樣化服務。

（二）養老機構服務的屬性

本報告認為：養老機構服（fú）務從本質屬性看，具有福利性和公（gōng）益性。養老機（jī）構的本質屬性決定了養老機構（gòu）發展具有投資（zī）大、見（jiàn）效慢、利潤低、風險大的特點，需要政府將其作為公益（yì）性、福利性事業和產業給予（yǔ）扶持。

本報告認為：養老機（jī）構服務由純公共物品、準公共（gòng）物品（pǐn）和私人物（wù）品三部分共同構成。其中，純公共物品由政府購買（mǎi），由市場（chǎng）或非營利組織提供，服務對象應為經濟困難的（de）失能、半失能老年人和有特殊困難的自理老年人，如“三無” “五保”老年人等；準公共物品由政府補貼購買或老年人自（zì）主購買，由市場或非營利組織提供，服務對象為（wéi）有一（yī）定經濟（jì）支付（fù）能力但支付能（néng）力明顯不足的失能、半失能老年人和有特殊（shū）困（kùn）難的自理老年人；私人物品則完全由老（lǎo）年人自主（zhǔ）購（gòu）買，由市（shì）場提供，服務（wù）對象主要估的基（jī）礎上，根據服務對象的類別來對養老機構進行類型劃分。這（zhè）將有利於政府對養老機構進行（háng）分類管理、分類評估、分類補貼以（yǐ）及分類監管，有利於養老機構進行分（fèn）類配置設（shè）施、分類服務、分類收費，有利於（yú）老年人按需選擇服務。

基於服務對象的類別，養老機構應劃分為三類：自理型（xíng）養（yǎng）老機構、助養型養老機構（gòu）、養（yǎng）護型養老機構。自理型養老機構——以健康狀況較好（hǎo）、能夠自理的老年（nián）人為服務對象，主要提供（gòng）輔（fǔ）助性生活照料、精神慰藉和文（wén）化娛樂等服務。助養型養老機構——以健康狀況較差（chà）的半失能老（lǎo）年（nián）人為服務對象，主要提供生活照料、康複護理、精神慰藉（jiè）和文（wén）化娛樂等（děng）服務。同自理型養老機構相比，助養型養老機構中生活照料服務（wù）的比重更高，且增（zēng）加了康複護理服務。養護型（xíng）養老機構——以健康（kāng）狀況差的失（shī）能老年人為服務（wù）對象，主要提供生活照料、康複護（hù）理、精神慰藉、文化娛樂和臨終關懷等服務。同助養型養老機構相比，二者均提供較為全麵的生（shēng）活照料服務，但養護型養老（lǎo）機構中康（kāng）複護理服務的級（jí）別和比重更高，且增加了臨終關懷服務。

二、養老機構的定位、作用及發展（zhǎn）趨勢

（一）養老機構的定位（wèi）

本報告認（rèn）為，應科學對待養老機構在養老（lǎo）服務體係中的定位。

養老機構的定位主要是： 1．社會（huì）化養老服務的重要載體機構養老作為為老年人集中提供服務的機構，代表（biǎo）著社會化養老服務的水平。隨（suí）著我國政府職能的轉變、經（jīng）濟體製的轉型、市場經濟體製的不斷完善，養老機構的市場化進程不斷加快，機構養老服務作為養老服務業的一個重要部分開始向產業化（huà）方向發（fā）展，社會化的程度越來越高（gāo）。

2．專業化養（yǎng）老（lǎo）服務的重要平台養老機構作為社（shè）會化養老服務的（de）重要載體，有嚴格的準入門檻，有專（zhuān）業化的設施和設（shè）備，有經驗豐富的專業人才，有規範（fàn）的服務流（liú）程、嚴（yán）格的監管等，特別是在失能（néng）、半失能（néng）老（lǎo）年人的照護服務方（fāng）麵，養老機構更是有（yǒu）著（zhe）其他社會（huì）化養老服務載體難以比擬的專業化優勢，這是社會（huì）發展和老年人（rén）需（xū）求層次不斷提（tí）高對養老機構提出的必然要求。

3．照護服務連續體的重要環節所謂（wèi）照護服務連續體是指在老年人身體機能衰退的連續過程中，為了滿足老年人不同階段的服務需求而產生的一（yī）係列專業（yè）化服（fú）務的組合。隨著照（zhào）護服務連續（xù）體不斷向末端延伸，其照護服務的專業（yè）化程度（dù）越來越高。 養老機（jī）構作為為老年人特別是（shì）失能失智老年人提供社會（huì）化、專業化服務的重要載體，是照護（hù）服務連續體的一個重要（yào）環節，並（bìng）且著重為連續體上的末端老年群（qún）體提供服務。

（二）養老機構的作用

1．滿足老年人養老服務需（xū）求，特別是滿足失能失智老年人的專業照護需求養老機構作為社會化養老服務的一部分，在滿足老年人養（yǎng）老需（xū）求方麵起到了重要作用（yòng）。特別是失能失智老年人在醫療、康複、護（hù）理等方麵都有（yǒu）著與其他老年群（qún）體不同的養老服務需求，需（xū）要特定的設施和專業的服務，需要依靠專業的養老機構來提供服（fú）務。

2．促進居家養老服務融合發展機構服務和居（jū）家服務（wù）密不可分，相互（hù）補充，缺一不可。首先，養老機構可以為居家老（lǎo）年人提（tí）供輻射服務，彌補居家養老服務的不足（zú），滿足居家老年人（rén）的養老（lǎo）服務需求；其次，養老機構也可以通過培訓社區養老服務人員和指導社區養（yǎng）老服務組織，提高社區養老服務（wù）水平；再次，一些小型專業化的養老機構也可以直接建（jiàn）在（zài）社區或周邊，直接成為社區老年人的養老服務載體。

3．擴大消費和促（cù）進就業機構服務是養老服務的重要組成部分。未來老（lǎo）年人群對機構服務的需求會不（bú）斷（duàn）增長，這將（jiāng）有利於拉動消費，擴大內需，同時創造大量的就業機會，進一步推動經濟社會快速發展。

（三）養老機構的發展趨勢

1．民辦民營（yíng）養老機構將成為發展主體（tǐ）隻（zhī）有市場才能敏銳（ruì）地捕捉到老年人的各種養老服務需求，並通過（guò）公平的市場競爭來為老年人提供適合的養老服務。目前養老機構（gòu）的雙軌（guǐ）製發（fā）展環境明顯不利於其健康發展，要大力發展民辦民營養老機構，同時改革目前的公辦養老機構。未來，民辦民營養老機構將逐漸成為養老機構的主體，養老機構的市場化趨勢（shì）將會更加明顯。

2．機構養老（lǎo）服務將與居家（jiā）、社區養老（lǎo）服務融合發展（zhǎn）老年人隨著年齡的不斷增長，身體健康狀（zhuàng）況不斷下降。這導致了老年人的服務需求呈現以下特點：一是服（fú）務（wù）需求內容豐富；二是服務需求在專業化方麵不（bú）斷遞（dì）進；三是服（fú）務需求更加注重就（jiù）近、便捷，更加注重服（fú）務的可獲性和可及性（xìng）。相較於集中居住（zhù）的養老機構服務，更（gèng）符合老年人心理和服（fú）務需求（qiú）特點的是在熟悉的社區獲得連續性、綜合性的服務。未（wèi）來，隨著我國養老服務的快速發展和養老服務網絡的不斷建（jiàn）立和（hé）完善，機構、社區和居家養（yǎng）老服（fú）務一體化發展將是必（bì）然趨勢。

3．小型化、專業化、社區化、連鎖化將成為養老機構發展的主（zhǔ）要態勢從我國老年人養老服務（wù）需求和（hé）國際養（yǎng）老機構發展趨勢看（kàn），“就地養老”是大勢所（suǒ）趨，近年來不斷加劇的養老機構郊區化態勢，使得老（lǎo）年人脫離原有生活圈，甚至割裂了他們與其他年齡層人群的交往，致使養老（lǎo）機構原本的隔離化（huà）特征更趨突出。國際上許多國家的（de）經驗表明，無（wú）論是從經營管理和專業化（huà）角度，還（hái）是從老年人宜居舒適度角度而言，養老機構規模都不（bú）是越大越好，床位也不是越多越好，較理想的養老機構規模應在300張床位左右（yòu）。隨（suí）著經（jīng）濟社會的發展和老（lǎo）年人對養老服務專業化需求的提高，未來（lái）養老機構的小型化、品牌化、連鎖化趨勢將（jiāng）更加（jiā）明顯。一是未來的養老機構將盡可能社區化，即（jí）依托社區（qū）發展養老機構；二是養老服務行業是微利行業，隻有通過規模經濟才能實現盈利，小型化、連鎖化經營是機構獲取市場份額、提高市場競爭力（lì）的必（bì）然選擇。因此，未來養老機構小型化、專業化、社區化、連鎖化的趨勢將會更加明顯。

4．養老機構“養醫結（jié）合”發展趨勢（shì）將更加緊密未（wèi）來，“養醫結合”服務將成為養（yǎng）老機構發展的主要方向。所（suǒ）謂“養醫結（jié）合”，就是將“預防、治療（liáo）、康複、護理”服（fú）務融為一體，“養”和“醫”相輔相成，相互（hù）補充。“養醫結合”服務（wù）既能滿足入住老年人的（de）養老需求，又能滿足老年人長期的慢性病管理、康複、服藥等基本醫療需求。“養醫結合”的模式可多種多樣，既可以（yǐ）在（zài）養老機構中設置醫務室、衛生所（室），也可以獨立（lì）設置康複醫（yī）院、護理院，此外還（hái）可以和周邊（biān）醫療機構（gòu）簽訂合作協議，為老年人提供醫療服務。

5．養老機構服務將更趨親情化、人性化（huà）發展隨（suí）著我國政府對養老服務業的不斷重視、民間力量對養老服務業的不斷介入（rù），以及養老服務市場競爭的不斷加（jiā）劇，養老（lǎo）機構的發展模式將逐步走向“集約型”，未來（lái）養老機構將（jiāng）會更加注重服務的質量，更加注重服務的（de）人性化和親情化發展，通過服務質量占（zhàn）領市場，通過親（qīn）情化、人性化的服務樹立（lì）品牌。

三、我國養老機構發展現狀（zhuàng）

（一）政策製度進（jìn）一步完善

“十二五”以來，我國養老機構進入快速發展階（jiē）段。2010-2015年間，僅中央和（hé）各部委層麵就出台政（zhèng）策文件30餘份，涉及養老機構（gòu）的設（shè）立許（xǔ）可辦法（fǎ）、管理辦法，機構（gòu）發展的土地、資金、人（rén）才、設施、標準、改革等戰略規劃和具體政策措（cuò）施。另外，在相（xiàng）關保障製度方麵（miàn），高齡服務補貼已覆蓋大（dà）部分（fèn）地區（qū），長（zhǎng）期護理保險製度正在試點探索，養老服務補貼製度不斷完善，養老服務機構保險製度加快實行，這些都從不同方麵推動了我國養老機構（gòu）的發展。

（二）投資主體日益多元

政府、企業、個（gè）人以及社會組織等（děng）多元主體紛紛投入到養老機（jī）構發展中來。政府的社會服務事業費、專項經費（fèi）、彩票公益（yì）金投入養老服務發展的資金不斷增加。各（gè）類企業與資本（běn），包括（kuò）央企、險資、外資（zī）等紛紛（fēn）投入到養老服務市場中來；國（guó）外許多養老服務機構、養老服務培訓機構也都紛紛（fēn）開始進入中國市場（chǎng）；金融機構支（zhī）持養老（lǎo）服務市場發展的趨（qū）勢也更加明顯。此外，一（yī）些社會組織、事業單位（wèi）甚至個人也（yě）紛紛開始投資建設、運營養老機（jī）構。

（三）數量規模發展迅速（sù）

截至2014年底，全（quán）國共有（yǒu）各類養老服務床位551.4萬張，每千名老（lǎo）年人擁有養老床位26張。據本報告“十二城市”數據顯示，2000 年（nián）民政部等 11部委聯合發布的社會福利社會化政（zhèng）策出台之後，養老機構發展迅速，82.9%的（de）被訪養老機構成立於2000年之後，其中民非（fēi）養老機構的比例逐年提高。2013年（nián），我國養（yǎng）老機構的平均規模為102張床位，其中養老服務（wù）機構平均規模最大的是北京市，為 284 張。地域分布（bù）來看，中東部地區養老服務機構數量較多，民辦養老機構（gòu）呈現（xiàn）東部多於（yú）西部的（de）地域分布特征。城鄉分布來看，養老服務機（jī）構總體上是“城市少，農村多”，但民（mín）辦養老機（jī）構則是“城市多（duō），農村少”。

（四）服務類型更加多樣

服務類型來看，主要有以日常生活照料服務（wù）為（wéi）主、護理康複服（fú）務為主、臨終照護（hù）為主以及綜合（hé）性的服（fú）務兼（jiān）有（yǒu）這（zhè）四（sì）種類型。服務內容來看，主要包括生活照料、膳食服務、醫療保健、康複護理以及文化娛樂活動等。本（běn）報告“十二城市”數據顯示，被訪養老機構的主要服務項目以基（jī）本生活（huó）服務為主，個人發展層次方麵（miàn）的服務提供較少。服務（wù）價格（gé）來看，入住押金、床位費、餐費、護理費是主要收費內容。整體看，被訪（fǎng）民辦養老機構的收費（fèi）標準明顯高（gāo）於被訪公辦養老機（jī）構。從“十二城市”數據來看，被訪養老機（jī）構平均收費為2134元/月，其中，被訪公辦養老機構為1919元/月，被訪民非養老機構為2201元/月，被訪民辦營利養老（lǎo）機構為 2133元/月（yuè）。

（五）服務設施不斷完善（shàn）

根據（jù）養老（lǎo）機構（gòu）的（de）服務（wù）內容，我國養老機構（gòu）中除了老年人的居室之外，大（dà）都還設有醫（yī）療設施、文化娛樂（lè）設施（shī）、室外活動場地等。本課題“十二城市”數據顯示，絕大部分被訪養老機構都有（yǒu）室外活動場地（dì）和文化娛樂設施，所占（zhàn）比例分別為87.6%和84.2%，另有61.5%的被訪養老機（jī）構設有體育健身設施。但相（xiàng）對於老年人入住（zhù）養老機（jī）構最需配套的醫療與康複設施來講，目前養老（lǎo）機構的配置（zhì）比例（lì）還較低。僅有54.7%的被訪養老機構和46.6%的被訪養（yǎng）老機構有醫療和康複設施，將近一（yī）半的被訪養老機構沒有醫療和康複設施。

（六）人員隊伍不斷發展

養老機構的人（rén）員一般由管理人員、醫護人員、護理人員和後勤人員等（děng）組成。據調查，民辦養老機構的（de）人員配置比例大致為（wéi）“管理人員:醫護人員:護理人員:後勤人員 =3:2:9:3”。其中， 護理人員（yuán）的比例約占全（quán）部人員的一半以上（53%）， 醫護（hù）人員的比（bǐ）例最低，僅為12%左右。從收入情況看，護理人員收入（rù）水平相對（duì）較低。此次“十（shí）二城市”數據顯示，被訪養老機構中管理人員平均工資（zī）為 2693元/月，醫護人員（yuán）為2437元/月，養老護（hù）理員為2332元（yuán）/月（yuè）。

（七）運營狀況尚不樂觀

養（yǎng）老機構整體投（tóu）資收益（yì）期較長、利潤相對較低（dī）的特點也（yě）比（bǐ）較明顯。以此（cǐ）次“十二（èr）城市”數據為例，48.1%的（de）被訪養（yǎng）老機構的運營狀況為基本持平，32.5%的被訪養（yǎng）老機構虧損，有盈（yíng）餘的（de）被訪養老機構所占比例僅為（wéi）19.4%。

（八）標準化建設逐步推進

截至（zhì）目前，已有國家（jiā）標準《養老機構基本規範》《養老機構安（ān）全管理》和《老年人能力評（píng）估》等，地方標準如北京市《養老機構老年人健康評估規範》、上海市《老年照護等（děng）級評估要求》等。

（九（jiǔ））監（jiān）督管理不斷完善

養（yǎng）老機構目前采取多部門共同監督管理（lǐ）的方式，民政（zhèng）部門主要負責養老機構的設立許可，並從行業管理的角度對養老機構進行指導、監督和管理，其他如衛生、消防、工商等相關（guān）部門（mén），則從各自職能（néng）角度共同對養老機構實施管理監督。四、我國養老（lǎo）機構發展中存在的主要（yào）問題

（一）養老（lǎo）機構發展政策體係不完善

1．部分公辦養老機構定位不準確一是服務對象錯（cuò）位。有（yǒu）些原本應服務政（zhèng）府（fǔ）保障對象和少部分（fèn）失能、困難老年群體的（de）公辦養老機構，收住了低齡、健康、經濟條件較好的社會老年人，導致服務對象錯位。二是服務功能錯位。有些應提供基本養老服務的公辦（bàn）養老機構，其硬件條件和服務水平超出了接（jiē）受政（zhèng）府救濟的托（tuō）底保障（zhàng）對象的基本需求範圍，使其享受了高於社會一（yī）般水平（píng）的養老服（fú）務。

2．製約養老機構發展的關（guān）鍵政策尚未突破主要表現在（zài）土地、融（róng）資、連鎖經營、風險（xiǎn）分擔等方麵。如融資方麵，大部分民辦養老機構屬於（yú）民辦非營利性質，由於國家規定（dìng）民辦非營利組織不得營利、不得分紅，從而限製了其貸款資格。民非養老機構“不得設立分支機構”規定的製約，也使其（qí）難（nán）以實（shí）現連鎖化經營（yíng）的市場要求。另外，對於養老機（jī）構（gòu）服務糾紛的責任認定和責任認定後的有（yǒu）效賠付，目前都缺乏相應的（de）政策規定。

3．鼓勵養老機構發展的政策落實不到位（wèi）一是部門分割導（dǎo）致政策協調性差；二是政策的操作性不強，部分扶持（chí）政策原則性規（guī）定多（duō），具體可操作性條款少，對責任部門的職（zhí）責界定模糊（hú）不清：這些都導致了相關政策難（nán）以落實。

（二）養老機構雙軌運行，存在不公平競爭現象

首先，公辦養老機構一方麵享受（shòu）了政府各（gè）種福利和優惠，另一方麵卻和民辦養老機構共同競爭。這種雙軌運行的（de）方式影響了公平市場的形成，擠占了民辦養（yǎng）老機構的發展空間。其次，部分非營利性養老機（jī）構在享受政府優惠和補貼（tiē）的同時，從事營利性經營活動，從而對營利性養老（lǎo）機（jī）構形成不公平競（jìng）爭。

（三）養老機構自身建設滯後（hòu），服務水平較低（dī）

1．基礎（chǔ）設（shè）施配備不（bú）足，適老性設計滯（zhì）後一是設（shè）計創新不足，“一張圖紙（zhǐ）打天下”，沒有考慮到建築設計（jì）的本土化；二是設計時過於（yú）注重外在形象，而忽視了老年人的實際需求；三是內（nèi）部設施設計不合（hé）理（lǐ），不符合實際需求；四是在設施設備配（pèi）置上，特別是部分民辦養老機構設施簡陋，配置不足，存（cún）在著很大的消防與安全隱患。

2．服務理念（niàn）滯後，供需錯位（wèi）一是服務理念滯後，缺乏需方思維。多數養老（lǎo）機構僅對老年人提供生活照料服務，而對於滿足老年（nián）人的心（xīn）理慰藉、休閑養生（shēng）、文化娛樂、社會參與等更高層次需求（qiú）的服務則（zé）鮮有（yǒu）提供。二是（shì）缺乏市場調研和細分意識，將老年人的（de）需求（qiú）同質化，供需錯（cuò）位現象嚴重。三是重管理輕服務，養老機構賓館（guǎn）化、醫院化現象突出。

3．人才隊伍建設滯後，專業人才缺乏一是養老護理員隊伍問題重重，存在數量（liàng）不足、結構不合理、專業化程度低、流動性大等突出問題；二是管理人才嚴重短（duǎn）缺；三是專（zhuān）業人才匱乏，特別是醫療、護理（lǐ）、心理、營（yíng）養、社會工作等方麵的專業人才匱乏。

（四）機構養（yǎng）老服務有效需求不足

1．傳（chuán）統文化和消費觀念對養（yǎng）老機構（gòu）的（de）接受程（chéng）度（dù）有限（xiàn）部分老年人和家庭成員“養（yǎng）兒防老”的（de）觀（guān）念（niàn）根深蒂固，對養老機構有著本能的排斥。另（lìng）外，部分老年人消費觀念相對保守，重積蓄輕消費，服務購買（mǎi）意識不（bú）強。

2．養老機構的“啞鈴形”供給抑製了有效需（xū）求市場上處於兩（liǎng）端的高端養老機（jī）構和設施簡陋（lòu）的低端養老機構較多，需求量最大的中檔（dàng）養老機構所占份額較低，呈現（xiàn）兩頭大、中間小的“啞鈴形”，大量中等收入老年人的機構養老（lǎo）服務需求得不到滿（mǎn）足（zú）。

3．老（lǎo）年人整體（tǐ）購買能力（lì）不（bú）足我國老（lǎo）年人大部分屬於中低收（shōu）入群體，服務購（gòu）買能力整體不高。數（shù）據顯示，2014年，我國（guó）企業退（tuì）休人員基（jī）本養老金水平月平均隻有 2061 元。

（五）支持養老機構發展的（de）社會氛圍有（yǒu）待提高

社會（huì）上仍有一（yī）部分人對養老機構存在偏見，認為養老機構是收住（zhù）孤寡老年人和特殊困難老年人的（de）地方（fāng），對養老機構有一種（zhǒng）自（zì）然的（de）抵觸和排（pái）斥情緒（xù）。另外，有些媒體對養（yǎng）老機構的（de）負麵報道，也在一定程度上影響了養（yǎng）老（lǎo）機構的發展（zhǎn）和社會（huì）對養老機構（gòu）的接受度。

五、發展（zhǎn）我國養老機構的對策建議

（一）建立健全養老機構分類標準（zhǔn）和評估機製

缺乏明確的分類管理製度是（shì）造成目前我國養老機構（gòu）管理粗放的一個主（zhǔ）要原因。國際經驗表明，依據養老機構的服（fú）務對象及相（xiàng）應服務功能對其進行分類（lèi）管理，是管理養老機構的一種行之（zhī）有效的方式。《中華人民共和國老年人權益保障法》明確要求，要“建立健全養老機構分（fèn）類管理製度”，但截至目前，我（wǒ）國依然缺（quē）乏（fá）相應的分類管理製度，這在一定程度（dù）上影響了（le）對養（yǎng）老機構的有效監管。建立健全養老機構的分類管理製度，一是要盡快明（míng）確公辦養老機構的定位與服務對象標準，對於哪些老年人可以享（xiǎng）受政府購（gòu）買的公（gōng）辦養老機構服務，要有（yǒu）明確的標準。建議建立全國統一的老年（nián）人入住養老機（jī）構評估標準，包括身體（tǐ）狀況（kuàng）評估標準、經濟狀況評估標準和政府購（gòu）買養老服務標準等，從健康狀況、經濟狀況兩個方麵界定政府購買服務的對象，以及公辦養老機構和民辦養老機（jī）構的不同功能定位和服務對象（xiàng）。加快公辦養老機構改革進程，促進養老服務市場的快（kuài）速發展。二是要盡快建立健全養老機構分類標準和第三方評估（gū）機製，根據（jù）不同類型養（yǎng）老機構的入住對象和服務內容需求等，將養老機構劃分為（wéi）自理型養老機構、助養型養老機構、養護型養老機構（gòu）三類，根據不同養老機構的（de）服務範圍，確定不同的監管標準。

（二）加大（dà）對養老機構結構的調整力度

養老機（jī）構發展的根本（běn）目的是滿足老年人的機構養老（lǎo）服務需求，特別是失能、半失能老（lǎo）年人的（de）機構養老服務（wù）需求是剛性需求，必須根據老年人的機構養老服（fú）務需求，製定養老（lǎo）機構發展規劃、 政策（cè）措施， 調整養老機構結構。 “十二五” 時期， 我國養老機構取得了突破性進展，但目前養老機構空置率較（jiào）高，全（quán）國平均達到48%，養老機構結構（gòu）性問題比較突出。“十（shí）三五”時（shí）期，養老機構發展（zhǎn）既要增總量，更（gèng）要調結構，要把調結構作為優先發展目標。一（yī）是大力發展城區中小型和小微型養老機構。新建城區要按規定把養老（lǎo）機構作為配套設（shè）施進行建設，老舊城區要新建、租賃、資源（yuán）整合等（děng）多措並舉（jǔ）。二（èr）是重點發展養護型養老機構。政府投資建設的養老（lǎo）機構（gòu），應以養護型（xíng）養老機構為主，同時加大政策扶持和引導力度，鼓勵社會力量重點投資建設養護型養老機構。三是推動農村敬老院轉型發展。要改進服務設施，增加康複護理服務（wù）功（gōng）能，提升管理服務質量，農村敬老院要向農村養老護理服務中心（xīn）轉型發展（zhǎn）。

（三）加大對土地、金融、人才（cái）等重點扶持

政策的創製和落實（shí）力度對於（yú）養老機構發展的土地、資金、人才等關鍵因（yīn）素，必須加快政策創製力度，出台明確具體（tǐ）的扶持政策與措施（shī）。土（tǔ）地政策方麵（miàn），必（bì）須從製度上予以明確規定。建議各地政府將養老機構建（jiàn）設規劃納入城（chéng）鄉總體規劃布（bù）局，依法確定養老服務設施的土地（dì）用途和（hé）年期。新建居住小（xiǎo）區要像建設幼兒園、中小學一樣，按一（yī）定人（rén）口規模比（bǐ）例配（pèi）套相應規模的養老服務設施，並同步規劃、設計與建設。融資政策方麵，既要加大政府（fǔ）補（bǔ）貼力度，更要創新資金扶持模式。政府相關部門可以通過創新信貸產（chǎn）品、優化貸款審批流程、拓寬信貸抵押擔保物範圍（wéi）等途徑，如試驗發行養老服務債券，設立養老產業投資基金、貼息貸款，利用外資等（děng），來滿（mǎn）足養老（lǎo）機構的信貸需求。建（jiàn）議政府開展“養老服務金融建設工程”試點，開發養老金融產品，拓寬養（yǎng）老機構市（shì）場化融資渠道。另外，在創新養老服務人（rén）才培養政策方麵，建議國（guó）家借鑒“免費（fèi）培養師範生”經驗，將（jiāng）養老服務（wù）專（zhuān）業人（rén）才培（péi）養列入國家職業教（jiāo）育重點目錄，鼓勵高校（xiào）開設養老服務專（zhuān）業。在操作模式上參照“免（miǎn）費師（shī）範生”的培養方式，由中央財政專項列支、地方財政專項配套（tào），設立全國和區域性的“免費養老服務（wù）員的培養（yǎng）專項基金”。另外，建議國家開展 “養老（lǎo）服務隊伍（wǔ）建設工程”試點。在全國範圍內選取一定數量的養老機構，支持實施以養（yǎng）老服務人才培養、人才激勵、人才扶持（chí）、隊伍（wǔ）優化等為主要內容（róng）的養老服務隊伍建設（shè）工程（chéng），並逐（zhú）漸向全國推廣。

（四）科學（xué）推進養老機構的“養醫結合”

首先要明確是“養醫結合”，而不是“醫養結合”，養老機構第一位的功能是“養”，而不是“醫”，“醫”隻是其中（zhōng）的一項重要配套服務。其次，必須明確養老機構“養醫結合”的（de）特殊性。養（yǎng）老機（jī）構的“醫”與醫院的“醫”有較大區別，醫（yī）院的“醫”其主要目標（biāo）是為了治愈，養（yǎng）老機構的“醫”其主要目標是為了健康管理和長期護理，為了保持失能、半失能老年人（rén）身體（tǐ）功能（néng）的穩定，其長（zhǎng）期護理具有“非醫性”特征。因此，不能（néng）簡單地（dì）把“養醫結合”理解為養老院 + 醫院。醫院的“醫”是全過程的“醫”，而養老機構的“醫”更多需要的是階（jiē）段性的“醫（yī）”，其“醫”主要體現在前後兩個環節——第一個環節是健康管理環節，特別（bié）是（shì）疾病管理（主要（yào）是慢性病管理，以（yǐ）及飲食、生活方式管理，用藥指導等）；第二個環節是長期（qī）護（hù）理和康複，這是養（yǎng）老院“醫”的重點（diǎn）環節（jiē）。養老（lǎo）機構的疾病治療更多地是需要依靠（kào）社會醫療機（jī）構，而不是養老（lǎo）機構（gòu）配建綜合性、全科型醫療機構，因此要避免由（yóu）於認識不清（qīng）形成新的資源浪費。再次，注重實（shí）效，突出重點。從目前現狀（zhuàng）看，“養（yǎng）醫結（jié）合（hé）”是一（yī）項新生（shēng）事物，仍然處於（yú）起步和探索階（jiē）段，有許多問題需要實踐創新。根據養老（lǎo）機構和老年人健康的特殊性，養老機構的（de）“養醫結合”要把重點放在健康管理、長期護理（lǐ）和失能（néng）康複上。這三個方麵（miàn）既是養（yǎng）老機（jī）構“醫”的缺陷，也（yě）是（shì）養老機構“醫”的重點，更是養老（lǎo）機構贏利的新的增長（zhǎng）點，其（qí）前景廣闊，大有可為。最後，降低門檻，簡化手續。根據養老機構對“醫” 的特殊需求，對養老機構建立衛（wèi）生室、醫療點（diǎn）等舉措，衛生行政部門應當出台專（zhuān）門的政（zhèng）策，降低準入門檻，簡化手續，鼓勵和支（zhī）持普及型的“養醫（yī）結合（hé）”。

（五（wǔ））積極整合（hé）社會資源共建（jiàn）養老機構

一是（shì）要充分發揮市場在養老機構發展中的決定性作用，支持（chí）和引導國（guó）內（nèi）外資金投入到養老機構建設及養老服務業發（fā）展中來。二是加（jiā）快對養老、醫療（liáo）、教育（yù）、殘疾人服務等公共服務資源的整合，將已有的公共服務資源融合到養老機構的發展中。特別是今後需要大力發展的社區 / 街道養老機構，應充分利用周邊（biān）已有的公共服務設施，包括社區（qū）衛生服務站、社區（qū）殘疾人康複服務中心等，實現對服務（wù）資源的整合與利用。三是充分發（fā）揮行業（yè）協會、社會組織的作用，鼓勵（lì）和支持成立行業組織和行業（yè）聯（lián）盟，指導規範養老機（jī）構的市場行為，協助政府製定行業發展規範與標準，促進養老機構的健康發展（zhǎn）。四是（shì）積極培育和發展誌願（yuàn）者隊伍，建立養老服（fú）務（wù）誌願（yuàn）者登（dēng）記注冊製度，建立（lì）養（yǎng）老服務誌願者人才庫，推動養老服務社會化的參與度（dù）。

（六）加強對養老機構的安全監管與風險管理

要繼續加強對養老機構的監督管理和安全防範管理。在製度建設方麵，要健全養老機構行業準入、退出、監管機製（zhì），實（shí）施養老（lǎo）機構行政許可、等級評定、評估年檢（jiǎn）製度，推動養老機構規範化發展。尤其是要建立健全社會評議和公示製度，定期、不定期地對養老機構的人員（yuán）、設施、服務（wù）、管理、信譽等情況進行綜合（hé）評價，並向社會公布檢查評估結果，確保養老機構的（de）功能落實到位。在安（ān）全監管方麵，一是要加強行業內監管力度。民政部（bù）門作為養老機構的行業主管部門，要按照實施許可權限（xiàn），加（jiā）強對養老（lǎo）機構的（de）監督檢查。同時，要聯合衛生（shēng）、公安、消防（fáng）、社會工作等其（qí）他部門組織開展專項檢查活動，進行不定期檢查。二（èr）是要建立第三方評估機製，加強外部評價。組織由專家、社會工作者、誌願者等人員組成的第（dì）三方評估隊伍，對養老服務機（jī）構進行檢查評估，並向社會公（gōng）布評估結果。同時，養老（lǎo）機（jī）構經營管理者要提高風險防範意識，特別要重點防範火災事故，養（yǎng）老機構要通過消防驗收，配備必（bì）要的消防器（qì）材，加強對員工的消防安全教育和演練。

（七）提高養老機構自身（shēn）建設與服務水平

一方（fāng）麵，要（yào）不斷完善養老機構的硬件設施設（shè）備，新建、改建和（hé）擴建的養老機構（gòu）要按照相關建設標準進行科（kē）學規劃與設計、建築與裝（zhuāng）修，提供符合（hé）老年人需求的設施（shī）、設備及用具。另一方麵，要改變服務（wù）管理的理念，將“管理”思維（wéi）轉化為“服務”思維，在為（wéi）老年人（rén）提供必要的服務之（zhī）餘，充分發揮老年人自身（shēn）的“主人翁”作用，使他們能夠在力所（suǒ）能及的範圍內參與到養老機構的管理、服務和自身（shēn）建設中，營造溫馨（xīn）、親情的機構文化。另外，還要不斷提高科學管理與服務水平。管（guǎn）理上（shàng）要做到（dào）科學化和規範化，服務（wù）上要做到專業化、親情化和人性化。要建立養老服務人員培訓製度，加強養老服務人員（yuán）的專業化素養；同（tóng）時，還要通過人性化管理（lǐ）手段和適當的激勵措施，包括薪（xīn）酬（chóu）製度（dù）、晉升渠道等，調動服務人員的（de）工作積極性，在（zài）職業（yè）補貼、職稱評定、職業資（zī）格認證等方麵（miàn），國家也要盡快出台相關製度，提高養老服務（wù）人員（yuán）的待遇標準，拓寬其職業發展空間，提高其社（shè）會（huì）地位。

（八）不斷提高（gāo）老年（nián）人的有效消費需求

一是要完（wán）善現有製度，提高老年人的支付（fù）能力。如將基本醫療保險（xiǎn）融入養老服務中，即實現醫保政（zhèng）策（cè）對“養醫結合”的支持；完善政府購買服務製度和資金補貼製度，既要“補磚頭”，也要（yào）“補（bǔ）人頭”；對於失能、失智程度不同的老年人及失（shī）獨老年人，采取分類施補（bǔ）措施等。二是（shì）要盡快建（jiàn）立長期照護保障製度。可以參照國際經驗，通過“先行試點，逐步擴展，低（dī）點起步（bù），逐步過渡”的方式，探索試（shì）行符合我國國情的長期照護保障發（fā）展模式，可采取與商業銀行、保險公司進行合作的模式，中央和（hé）地方、單位和個人共同繳（jiǎo）費、風險分（fèn）擔的機製（zhì）來逐步探索和建立長期護理保障製度。另外，還（hái）要通（tōng）過優質的服務和正向的引導與宣傳，引導老年人轉變養老服務消費理念，使其正確對待機構養老問題，確保有需求的老年（nián）人（rén）得到相應的機構養老服務。

本文選自《老齡科學研究》2015第三卷第8期（qī），作者（zhě）係中國老（lǎo）齡科學研究中心吳玉韶，王莉莉，孔偉，董彭滔，楊曉奇。