十（shí）八大以來養老產業政策導向與（yǔ）改革措（cuò）施
十八大以來養老產業（yè）政策導向與改革措施（shī）
2018-05-13 
【1】
十八大以來養老服務供給環境
1.1服務消（xiāo）費成為擴大內需的重要力量
在經濟增速換（huàn）擋、結構調整、創新驅動的新常態下（xià），消費需（xū）求日益成為擴（kuò）大內需的主要著力點。2014年，最終消費對GDP的貢獻率（lǜ）以51.6%的比率超過投資的46.7%，成為（wéi）推（tuī）動經濟增長的（de）第一驅動力。2016年，最終消費實現同（tóng）比增（zēng）長10.4%，對經濟增長的貢獻率從2014年的51.6%上升為2016年的64.6%，保持連續3年經濟增長第一驅（qū）動力的地位。
服務消費在消費需求中的（de）比例逐年提高（gāo），是消費結構升級的重要推手。服（fú）務業增加值在國內生產總值(GDP)中的比重在2012年首次超過（guò）第二產業成為國民（mín）經（jīng）濟的第一（yī）大產業，對國民經濟增長的貢獻率（lǜ）進一步（bù）提高，並一（yī）直持續以強勁的勢頭推動經（jīng）濟增（zēng）長和（hé）產業結構（gòu）優化。
2016年，服務業（yè）增加值同比增長7.8%，增（zēng）速比第二產業高出1.7個百分點，占GDP比重同比提高1.4個百（bǎi）分點，比第二（èr）產業高出11.8個百（bǎi）分點，對國民經濟增長的貢獻率為58.2%，同比提高5.3個百分點，比第二產業高出20.8個百分點。其中的（de）旅（lǚ）遊、文化、體育（yù）、健康、養老“五大幸福產（chǎn）業”發展優勢凸（tū）顯，營業收入（rù）同（tóng）比增長分別為8.1%、15.5%、24.4%、16.4%和17.1%，養老服務業位居第二，僅次於大健康戰略下蓬勃發展（zhǎn）的體（tǐ）育產業，成為服務消費的新高地。
1.2養老服務消費需求（qiú）發生升級
在經濟（jì）轉型的背景下，養老服務市場也發（fā）生著重要轉變。
一是需求規模的快速增大。我國老齡化率已由2000年（nián）的7%上升到2016年（nián）的10.8%，老年撫（fǔ）養（yǎng）比由2000年的9.9%上升到2014年的13.7%。隨著人均壽命的延長，高齡老（lǎo）人增多，80歲以上的老年人達2400多萬；根據《“十三五”健康老齡化規劃》，2015年（nián）我國（guó）失能、半失能老年人總數約（yuē）為4063萬，占人口比例的18.3%，持殘疾證老人達到1135.8萬。空巢老年人占老年人口的比例為51.3%。空巢、失能、高齡老年人對養老服務的需求（qiú）幾乎是剛性的，養老需求將成為越來越龐大的老年群體消費的主要內容。
二是需求內容的醫（yī）療護理化。老年人隨著年齡的增加對於醫療護理需求更加旺盛。根據清華大學楊燕綏教授分析（xī），老年人對於“醫”和“養”的消費需求（qiú）隨年齡的（de）增加而增加。60～75歲（suì），老年人（rén）的開支主（zhǔ）要不是用在吃藥看病上，特征是“以養代醫”；75～90歲，老年人的生活自理能力下降甚至消失，器（qì）質性疾（jí）病凸顯，醫療護理等衛生需求（qiú）日益重要，逐步成為老（lǎo）年人消費的主要內容，特征是“以醫代養”。
三（sān）是（shì）要求（qiú）供給主體專業化、多樣化。隨（suí）著工業化進程的推進，我國已經進入到工業化的中後期，更多有勞動能力的人走出家庭奔向社會，參與到社會化生產的分工中，從傳統的農業部門轉移到現代工業部門和服務業部門，造成了大量的留守兒童和老人。
根據《中國（guó）養老產業發展白皮書》，截至2015年末，我國空（kōng）巢和（hé）獨居老年人已經接（jiē）近1億，家庭養老功能弱化亟待（dài）社會養（yǎng）老補位。傳統“男主外、女主內”式家庭分工中的女性成員開始走出家庭參與社會勞動，女（nǚ）性社會勞動（dòng）參與率不斷提（tí）高，女性主（zhǔ）要承擔長輩養老義務的家庭供（gòng）養（yǎng）模（mó）式受（shòu）到挑戰，養老走出（chū）家庭（tíng）成為（wéi）社會產業鏈條中的一環成為（wéi）必然趨勢。
1.3瞄準消（xiāo）費需求的供給側結構性改革（gé）
麵對居民（mín）總體消費能力的提升和需求側消費發生的結構性變化，以習近平總書記為核心的黨中（zhōng）央提出了“供給側結構性改革”的重（chóng）要理論創新和實踐指南。
2015年11月（yuè）10日，習近平總書記在中央（yāng）財經領導小組第十一次會議的（de）講話中，首次提出“供給側改革”。
11月11日，李克強總理主持召開國務（wù）院常務會議，部（bù）署（shǔ）以消費升級促進產業升級，培育形成新供（gòng）給新動力擴大內需。
習近平（píng）總書記在2016年11月18日的APEC會議上以及12月18－21日的中央經濟工作會議上均多次提到“供給側結構性（xìng）改革（gé）”，逐步明確和完善供給側結構性改革理論和相關的政策支撐體係。要通（tōng）過去產能、去庫存、補短板解決供需結（jié）構性矛盾，通過降成本、去杠杆適（shì）當擴大（dà）有效供給，提高供給結（jié）構適應需求結（jié）構變（biàn）動的靈活性。
供給側結構性改革是瞄準需求側（cè）的最終消費（fèi）趨勢和特征開展的，是解決投資與消費（fèi）之間長期結構性矛盾的良策，觸及經（jīng）濟發（fā）展中的係統性問題。需求側服務消費重點領域在旅遊、文化、體育、健康、養（yǎng）老五大“幸（xìng）福產業”，而養老服務又是五大幸福（fú）產業中僅次於體育（yù）的消費內容，因此，養（yǎng）老服務更是供給側結構性改革的重要領域（yù）。
不管是老年人口絕對數，還是老年（nián）人口撫養比指標，都顯示養老壓力的逐年上升、養老服務供給的結構性失衡、總量（liàng）短缺，以及（jí）養老服務供給（gěi）要素的配置不足。在供給側結構性改革的大環境中，養老服務供給（gěi）存在明顯的短板，是“補短板”的重要內容，引起黨和國家（jiā）的高度重視。
養老服務供給體係內部也存在短板，家庭、政府為主的供給主體格局受到社會分工深化的衝擊，傳統生活（huó）照料內容的（de）養老服務供給難（nán）以滿足老年人對（duì）醫療、護理、健康谘詢、文化消費等升級服務的需求，瞄準需求側消費的養老服務供給麵臨結構性（xìng）改革。
【2】
十八大以來養老服務供給的政策內容與導向
2.1供給主體多樣化
自（zì）2013年9月6日國務院在（zài）《國務院關於加快發展養老服務業（yè）的若（ruò）幹意見》(國發〔2013〕35號)中（zhōng）提出的“到2020年，全麵（miàn）建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的（de），功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體係”，發展（zhǎn）養老服務業應對老齡化威脅以及提（tí）高健（jiàn）康服務業對GDP貢獻率的呼聲（shēng）越來越高，創新養老模式的（de）探索取得多元進展。
這（zhè）是首個發展養老服務業的國家級文件，也標誌著政府將養老範（fàn）疇從“事業”拓展到（dào）“事業+產業”，將供給主體由過去的敬老院、福利院、療養（yǎng）院擴展為“服務體（tǐ）係”。
2014年8月（yuè）27日召開的國務院常務會議上，政府確定加快發（fā）展商業健康保險、推進（jìn）養（yǎng）老（lǎo）服務，鼓勵社會資本進入健康保險行業，支持商業保險機構興辦醫療、社區養老、體（tǐ）檢等（děng）機構。首次為社（shè）會資本投入養老市場打開大門。《國務院辦公廳（tīng）關於全麵（miàn）放開養老（lǎo）服務市場（chǎng）提升養老服（fú）務質量的若（ruò）幹（gàn）意見》(國辦發〔2016〕91號)中再（zài）次為社會資本降（jiàng）低了市場準入門檻。
2016年7月6日，民政部、國家發改委印發的《民政事業發展第十三個五（wǔ）年規劃》提出社會力量的重點投（tóu）資領域是瞄準“失能、失智、高（gāo）齡（líng）老年人的醫養結合型養老機構和養護型、醫護型（xíng）養老（lǎo）床位”。
2017年5月23日，《國務院辦公廳關於支持社會（huì）力量提供多層次多樣化醫療服務的（de）意見》(國辦（bàn）發〔2017〕44號)，推動社會資本發（fā）展多業態融合服務，向醫護（hù）型養老（lǎo）模式發展。
2.2發揮中醫藥健康養老服務的獨特作用
黨的十（shí）八大以來，以習近平總書（shū）記為核心（xīn）的黨中央把中醫藥擺在了國家發展戰略層麵，強（qiáng）調了中醫藥在（zài）促進（jìn）全民健（jiàn）康中的重要作用。黨的十八大報告提出“大力扶持中醫藥和民族醫藥事業發展”。
2015年12月，習近平總書記在（zài）致中國中醫科學院成（chéng）立60周年的賀信中強調，“切實把中醫藥這一祖先留給91.www的寶（bǎo）貴財富繼承好、發展好、利用好”。
2016年2月3日，在考察江中（zhōng）藥穀製造基（jī）地時，習近平總書記指出（chū），“中醫（yī）藥是中（zhōng）華文明（míng）瑰寶，是五千多年文明結晶，在全民健康中應該更（gèng）好發揮作用”。隨著健康觀念變化和醫學（xué）模式轉變，中醫藥在養老服務中越來越顯示（shì）出獨特優勢（shì）。
中醫藥健康養老服務是運用中醫藥(民族醫藥)理念、方法和技術，為老（lǎo）年人提供連續的保養身心、預防（fáng）疾病、改善體質、診療疾（jí）病、增進健康的中醫藥（yào）健康管理服（fú）務和醫療服務（wù）。中（zhōng）醫藥健（jiàn）康養老（lǎo）服務是運用中醫藥實現醫養結（jié）合，包括非醫療機構和醫療機構提（tí）供（gòng）的相關服（fú）務。《中醫藥健康服務發展規劃(2015—2020年)》(國（guó）辦（bàn）發〔2015〕32號（hào）)鼓勵社會資本投資新建中醫藥養（yǎng）老為主的護理院（yuàn）、療養院，以及康複、臨終關懷等機（jī）構（gòu），並（bìng）延伸（shēn）提供社區和居家中醫（yī）藥健康養老服務。《國務院關於印（yìn）發中醫藥發展戰略規劃綱要(2016—2030年)的通知》(國發〔2016〕15號)標誌著中醫藥發（fā）展上升到國家（jiā）層麵。
2017年2月14日，國務院辦公廳印（yìn）發的《中國防治慢（màn）性病中長期規劃（huá）(2017—2025年)》對老年人中醫藥健康管理服務製定剛性目標，提出65歲以上老年人中醫藥健康管理率到2020年達到65%，2025年達到80%。
2017年3月國家中醫藥管理局發布的《關於促進中醫藥健康養老服務發展的實施（shī）意見》提出了發展中醫藥健康養老服務業的切入點、階（jiē）段性任務目標，以及政策支持計劃，並從建立健全中（zhōng）醫院與養老機構合作機（jī）製、提供（gòng）機構（gòu）建設、培養中醫藥健康養老服務人才等方麵切入。中醫（yī）藥健康養老服務業將迎來重大發展機遇期。
2.3推進“醫養結合”
2015年11月18日《國務院辦公廳（tīng）轉發衛生計生委等部門關於推進醫療（liáo）衛生與養老服（fú）務相結（jié）合指導意見的通知（zhī）》(國辦（bàn）發〔2015〕84號)，為推進醫療衛生與（yǔ）養老服務相（xiàng）結合(即“醫養結合”)提出（chū）了指導性意見。
2016年的政府工作報告指（zhǐ）出，“開展養老（lǎo）服務業綜合改革試點，推進多種形式的醫養結合”。在緊鑼密（mì）鼓出台醫養結合文件的2016年下半年，在6月17日《關於確定第一批國家級醫養結合（hé）試點單位的通知》(國衛辦家庭函〔2016〕644號（hào）)中確定了北京市東城區、海（hǎi）澱區，河南鄭州、洛陽等50個市（shì）(區)試點，9月22日《關於確定第二批（pī）國家級醫（yī）養結（jié）合試點單位的通知》中確定了40個試點，至今已涵蓋全國30個省(直轄市、自治區)共90個醫養結合試點市(區)。
在推進醫養（yǎng）結合發展中，《民政（zhèng）部衛生（shēng）計生委關於做（zuò）好醫養結合（hé）服務機構許可工作的通知》(民發〔2016〕52號)，要求優化簡化（huà）審批（pī）流程，為醫養結合服務機構開便利之門。
在2017年政府工作（zuò）報告中，在部署促進消費穩（wěn）定增長來釋放國內需求潛力的年度重（chóng）點工作（zuò）任務時，提出了支持社會力量提供（gòng）教育、養老（lǎo）、醫療等服務，推動服務（wù）業模式創新和跨界融（róng）合，發展醫養結合等新興消費。
【3】
十八大以來養老服務供給（gěi）改革（gé）實踐
3.1社會資本補充供給
養老服務供給總（zǒng）量短（duǎn）缺，實際就（jiù）是養老服務市場的資金供給不足問題。基本養老服務主要靠政府，中（zhōng）高端養老服務基本來源（yuán）於社會資本的投（tóu）入。基本養老服務、高（gāo）齡（líng）、失能（néng）等特殊養老服（fú）務的需求，主要由政府通過財政補貼的形式供給。
根據《民政部辦公廳關於（yú）在全國（guó）省級層麵建立老（lǎo）年人補貼製度情況的（de）通報》，全國已有26個省(區)建立高齡津貼製度、20個省(區)建立了生活困難老人（rén）養老服務補（bǔ）貼製度、17個省(區)建立了失能老年人護理補貼製度。著（zhe）力解決失（shī）能老人長期護理保障問題的（de）長期護理保險製度也進入（rù）了（le）試點階（jiē）段，《人（rén）力資源社會保障部辦公廳關於開展長期（qī）護理保險製度試點的指導意見》(人社廳發〔2016〕80號（hào）)選擇河北省承德市、吉林省長春市、山東省青島市、上海市、重慶市等15個城市為試點。
個性化、專業化、中高端養（yǎng）老服務主要由社會資本補充供給。社（shè）會資本（běn）融入養老服務（wù）供給主體體係的步伐不斷加快，政府正在從降低社會資本準入門檻、降低運營成本等方麵推動公辦民營、民（mín）辦公助、民辦民營等多種模式共同發展（zhǎn）。
西方養老市場的知（zhī）名國際品牌看好中（zhōng）國養老市場，紛紛來中國（guó）考察，法國（guó）、日本等國家的大型跨國連（lián）鎖養老機構已（yǐ）經在南京、杭（háng）州等進行投資。《關於全麵放開養老服務（wù）市（shì）場提升養老服務質量的若幹意見》中要求（qiú）2016年底完成“外資在我國境內設立的非營利性養老機構與境內投資者設立的非營利性養（yǎng）老機構享受同等優惠政策”的市場準入任務，帶著已有（yǒu）經驗的外（wài）資將會有（yǒu）效補充（chōng）我國養老服務的供給能力。
3.2“醫養結合（hé）”供給比例逐（zhú）步提升
針（zhēn）對老年身體狀況（kuàng）和需求特征，政府引導醫療與養老服務的有機融合（hé），從政策製定到試點（diǎn）的鋪開落實，逐步推動醫養結（jié）合型供給模式的發展。
截至2016年6月（yuè）底，我國4萬多家養（yǎng）老機構中真正具備醫療（liáo）服務能力的已達到20%。2016年7月6日，民政部、國家發改委印發的《民政事業發展第十三個五年規劃》提出醫護養老能力提升的目標是:2020年每千名老年（nián）人口擁有養老床位數達到35～40張，其中護理型（xíng）床位比例不低於30%。要支持社會力（lì）量（liàng）重點投資麵（miàn）向失能、失智、高齡（líng）老年人的醫養結合型養（yǎng）老（lǎo）機構和養護型、醫護型養老（lǎo）床（chuáng）位，提高（gāo）養老服務有效供給能力。
2016年批準的90個醫養（yǎng）結合試點正在積極探索多種形式的醫養結合模式，醫療與（yǔ）養老業態融合穩步推進，各試點醫養結合模式創新不斷，如山東（dōng）首創了“委托（tuō）運（yùn）營+醫養（yǎng）結合”模式，各地在醫療護理與養（yǎng）老服務結合渠（qú）道上的探索等，為醫養結合提供了豐富的可複製經驗。
3.3中醫藥健康養老供給得以重視
中（zhōng）醫（yī）藥在守護人民健康中的作用逐步受（shòu）到（dào）重視。在缺醫少藥的“舊農合”階段（duàn）由“三土(土醫、土藥、土藥房)”、“四自(自種、自采、自製、自用)”決定的“經濟”優勢發揮過（guò）關鍵作用。1982年以“發展現代醫（yī）藥與我國傳統醫藥”寫進《中華人民（mín）共和國憲法》第一章總綱第21條，傳統醫藥的地位得以在法律文件中體現。
2016年12月25日通過的《中華人民共和國中醫藥法》正（zhèng）式以法律的形式賦（fù）予中醫藥以科學、合法地位。曆經33年醞釀的（de）中醫藥（yào）法出台，承載著黨和政（zhèng）府對中醫藥事業的高度重視和支（zhī）持，為運用中醫藥守護公眾健康提供（gòng）法律保障（zhàng）。
2017年3月《關於促進（jìn）中醫藥健（jiàn）康養老（lǎo）服務發展的實施意見》中明確要求60%以上的養老機構能夠以不同形式為入住老年人提供中醫藥（yào）健康養老服務，65歲（suì）以（yǐ）上（shàng）老年人中（zhōng）醫藥健康管理率達到65%以上。所有二級以上中醫醫院均與1所（suǒ）以上養老機構開展不同形式的合作，開設為老年（nián）人提供掛號、就醫等便（biàn）利服務的綠色（sè）通道，為（wéi）機構、社區和居家養（yǎng）老提供技術支持。
中（zhōng）醫藥發展政策環境好，與健康養老服務融合的步伐加快。如遼（liáo）寧省，僅2016年就有100多家中醫醫療（liáo）機構與轄區內的養老機構（gòu）建立了合作關係，建成了12家中醫養老機構，2017年又有11家中醫養老機構正在建設中。
北京啟動了中醫藥健康（kāng）養（yǎng）老“身邊”試點工程，上海探索了（le）中醫適宜技術向服務產品轉化和中醫健（jiàn）康服務模（mó）式創新（xīn）的技術路徑等。
國家級醫養（yǎng）結合試點的廣元（yuán）市，社（shè）區衛生服務（wù）中心(站)100%設置了（le）中醫科(室)，100%能（néng）為社區居民提供中醫藥服務，鄉鎮衛生（shēng）院中醫科(室)設置比例達100%，全市二級以上中醫醫院（yuàn）均設立“治（zhì）未病”科。尤其是《關於促進中醫藥健康養老服務發展的實施意見》發布後，各地（dì）更（gèng）是廣泛推動中醫醫院與老年護理（lǐ）院、康複療養機（jī）構等開展合（hé）作，探索中醫藥健康養老（lǎo）服務新模式、新機製。
3.4涉老人才培養體係改革（gé）快速推進（jìn）
養老服務業體現了勞動密集型特點，對醫療（liáo）護（hù）理、食宿照顧、精神慰藉（jiè）等消費需求均（jun1）需要相關人員的服務。高校是培養和輸送各類人才的場所，但專業人才的培育和成長是一個漸進的過程，在高等學校學科發展和專業設置改革期，老年社會（huì）工作、老年管理（lǐ）、老年養生保健等涉老專業人才以及老年病護理、慢性病護理等康複護（hù）理專業人才儲備不足，護理從業人員專業化水平有（yǒu）限。
截（jié）止2015年底，相比日本394所、美國(1976年)1275所大學開設養老服務相關人才專（zhuān）業，我國僅有30餘所，年培養人才千餘人。2015從業的養老護理（lǐ）人才數量僅（jǐn）60餘萬人（rén），僅護理義工缺口（kǒu）就有1300萬人，護理人才供（gòng）給嚴重不足。根據《2015年民政工作報（bào）告》，全國養老護理員（yuán）持證（zhèng）比例平均隻有33.7%。
2014年6月10日教育部（bù）等（děng）九部門聯（lián）合發布了《關（guān）於加快推進養老服（fú）務業人才（cái）培養的意見（jiàn）》(教職成〔2014〕5號)，開始加快推進養老服務業人才培養，醫學類本專科學校、職業類學校開始加快專業設置和課程設置（zhì）改革。
截至2014年底，開設養老服務與（yǔ）管理相（xiàng）關專（zhuān）業的高等院校60餘所（suǒ），與老齡化國家美國（guó）早在1976年（nián）就（jiù）開設了1275所（suǒ）、日本394所還存在很（hěn）大差距。2016年底，全國已建（jiàn）成養老服務人才（cái）培（péi）訓基地68家，開設護理（lǐ）專業的院（yuàn）校134所。
2017年3月（yuè）13日，《教育部關於公布2016年度（dù）普通高等（děng）學校專業備案和審批（pī）結果的通知》(教高［2017］2號)中新批（pī）準了19所高校開設健康服務與管理本科專業。
自2000年我國進入老齡化社會，黨和國家根據國情（qíng）不斷探（tàn）索（suǒ）、建立適宜的養老服務政策，尤其是十八大以來，有關養老服務的文件出台（tái）節奏逐步加快。由於我國各省(直轄市、自治區)經濟發展水平和（hé）人口老齡化程度差異較大，相關政策勢必經過試點、全國推廣的謹慎步驟，短期內降低了政策效率，如長期護理保險、醫養結合、新型農（nóng）村（cūn）社會養老保（bǎo）險等製度都處在試點階段。根據OECD對（duì）已有老齡化國家經驗的披露，我國老齡化率還將進一步上升（shēng）到14%進（jìn）入老齡社會(Aged society)，繼（jì）續升高到20%進入超老齡社（shè）會(Hyper－aged society)，養老服務需（xū）求升級趨（qū）勢將長期存在（zài），有關（guān）養老服務供給的製度（dù）建立及變遷也始（shǐ）終迫切。